三、安全生产法在安全生产法律体系中的地位

　　九届全国人大常委会第二十八次会议于2002年6月29日审议通过并于2002年11月1日施行的《中华人民共和国安全生产法》，是在党中央领导下制定的一部“生命法”。它的颁布实施，是我国安全生产法制建设的重要里程碑。

　　针对社会主义市场经济体制下安全生产工作中出现的新问题、新特点，为适应新形势下安全生产监督管理的需要，《安全生产法》以“三个代表”重要思想和“安全责任重于泰山”的意识以及以人为本的理念为指导，与时俱进，以加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展为宗旨，以规范生产经营单位的安全生产为重点，以确认从业人员安全生产基本权利和义务为基础，以强化安全生产监督执法为手段，立足于事故预防，确立了安全生产的7项基本法律制度，制定了当前急需的安全生产法律规范，明确了安全生产法律责任。《安全生产法》是我国第一部安全生产基本法律，是各类生产经营单位及其从业人员实现安全生产所必须遵循的行为准则，是各级人民政府和各有关部门进行监督管理和行政执法的法律依据，是制裁各种安全生产违法犯罪行为的法律武器。全面、准确和深刻地认识《安全生产法》的法律性质及其法律地位，非常重要。要科学地对《安全生产法》进行定性和定位，必须从全方位、多角度去把握。

　　(一)《安全生产法》的立法背景

　　法律是上层建筑的重要组成部分。社会主义的经济基础决定了社会主义法律的本质。《安全生产法》的制定，是由我国现阶段的生产力发展水平和安全生产水平决定的。改革开放以来，在党中央、国务院以及各级地方党委和人民政府的领导下，我国的安全生产状况逐步好转。但近年来，安全生产状况很不稳定，重大、特大事故连续发生。为了加强安全生产监督管理，遏制事故，减少人民生命和财产损失，保证社会主义现代化建设的顺利进行，党中央、国务院坚持安全第一的方针，先后采取了安全生产专项整治，特别是加强法制等一系列重大举措，为实现安全生产的稳定好转奠定了外部条件。在党中央提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略以后，安全生产法制建设被提到前所未有的重要位置上，安全生产法制建设的进程不断加快。《安全生产法》正是在这种背景下制定的。

　　(二)《安全生产法》的调整对象

　　从《安全生产法》的调整对象看，它是一部调整安全生产方面社会关系的专门法律。法律的调整对象是指法律所调整的社会关系，经法律调整后所产生的权利和义务关系就是法律关系。安全生产法律关系是指各行各业的公民、法人和社会组织相互之间，在从事生产经营和监督管理的活动中所发生的安全生产方面的权利和义务关系。安全生产法律关系错综复杂，其中基本的社会关系有下列5种：

　　1.各级人民政府及其安全生产综合监督管理部门、有关安全生产专项监督管理部门及其安全生产监督检查人员，在履行法定职权时与生产经营单位、有关社会组织和从业人员之间所发生的监督管理关系。这是一种自上而下的基于国家行政管理活动所发生的纵向的行政管理关系。

　　2.各级安全生产监督管理部门与其他有关部门之间的综合监督管理与专项监督管理的协调、指导和监督关系。这是各级人民政府所属的平行的各有关安全生产监督管理部门之间，依照法定职权和本级人民政府的授权，在安全生产监督管理工作中各司其职、相互配合时所发生的横向的协同关系。综合监督管理部门主要负责拟定综合性安全生产法律、法规、规章、政策和规划，协调解决重大安全生产问题，调查处理重大、特大生产安全事故，查处安全生产违法行为，指导、监督有关部门的专项安全生产监督管理工作。

　　3.生产经营单位内部管理者与从业人员的安全生产管理关系。作为一个生产经营单位，它依法进行安全生产，必然要建立内部安全生产管理体系。这是生产经营单位的主要负责人、分管负责人、安全管理机构负责人、内设机构负责人和作业单位负责人与从业人员之间以及从业人员之间存在的安全管理关系。这种微观管理关系也是《安全生产法》的调整对象。

　　4.生产经营单位之间及其与社会组织、公民之间的安全生产方面的权利义务关系。生产经营活动的对象是为社会公众服务的，生产经营单位的生产经营活动是否安全，事关相关单位和从业人员以及不特定的公民的人身安全和财产安全。譬如，工厂、商厦、饭店、博物馆等生产经营单位，承包、租赁场所的安全条件是否符合法律规定，直接涉及从业人员、居民、顾客和观众的人身安全。《安全生产法》对此进行必要的调整，规范生产经营单位的行为，明确各自的权利义务，有利于建立正常、可靠的安全生产秩序，为社会创造一个安定、祥和的环境。

　　5.涉外安全生产管理关系。目前我国的中外合资、中外合作和外商独资等“三资”企业数量很多，遍及许多行业。随着我国加入WT0，对“三资”企业的安全管理日益与

　　国际接轨，“三资”企业也必须严格依照我国法律进行生产经营活动，保证安全生产。因此，《安全生产法》同样适用于“三资”企业。

　　(三)《安全生产法》的基本原则

　　学习实施《安全生产法》，应当掌握贯穿于全部立法过程和法律条文的指导思想和思路，这就是《安全生产法》的5项基本原则。只有这样，才能透彻了解立法的背景和指导思想，把握法律条文的内涵，融会贯通，学以致用。多年来，究竟按照什么思路去体现党和国家关于安全生产工作的大政方针，按照什么思路去构建法律的基本制度，这是立法过程中争论较多也急需确定的重大原则问题。《安全生产法》的基本原则是贯穿于立法和法律实施中的指导思想和基本思路，是统率7项基本法律制度的总纲。它高度概括了党和国家重视安全生产的一贯方针政策，集中体现了“三个代表”的重要思想，总结了多年来安全生产二I_：作的经验教训，抓住了当前安全生产工作的薄弱环节和突出矛盾，提供了规范生产经营活动安全的法律武器。

　　1.人身安全第一的原则

　　以人为本是科学发展观的核心，“国家尊重和保障人权”已经载入我国宪法。我们社会主义国家的本质是人民当家作主，人民的利益高于一切。我们的每一项工作，都是为人民服务。而作为人民群众的主要组成部分的大批从业人员，他们从事着各种生产经营活动，往往面临着各种危险因素、事故隐患的威胁。一旦发生生产安全事故，从业人员的生命和健康将受到直接的损害。随着社会经济发展和民主法制的进步，人的社会地位尤其是人的生命权受到前所未有的重视和保障。安全生产最根本最重要的就是保障从业人员的人身安全，保障他们的生命权不受侵犯。按照这个原则，《安全生产法》第一条就将保障人民群众生命财产安全作为立法宗旨，并且在第三章专门对从业人员在生产经营活动中的人身安全方面所享有的权利做出了明确的规定。针对一些私营业主草菅人命的问题，法律第一次赋予从业人员依法享有工伤社会保险和获得民事赔偿的权利，充分体现了国家对尊重和保护从业人员生命和财产权利的高度重视。《安全生产法》的许多条文都是围绕着从业人员的人身安全规定的，要求生产经营单位必须围绕着保障从业人员的人身安全这个核心抓好安全管理工作。

　　2.预防为主的原则

　　“安全第一，预防为主”是党和国家的一贯方针。但是目前各级政府和负有安全生产监管职责的部门牵扯精力最多、工作量最大的，往往是对生产安全事故的调查处理。如果从安全管理和监督的过程来说，可以分为事前、事中和事后的管理和监督。

　　事前管理是指生产经营单位的安全管理工作必须重点抓好生产经营单位申办、筹办和建设过程中的安全条件论证、安全设施“三同时”等工作，在正式投入生产经营之前就符合法定条件或者要求，把可能发生的事故隐患消灭在建设阶段。事中管理是指在生产经营全过程中的安全管理，其环节最多、过程最长，需要每时每处都保证安全，因此生产经营单位必须建章立制，加强管理，保证安全。事后管理是指发生事故后的抢救和善后处理工作。《安全生产法》对此作出了具体的规定。为了检查督促生产经营单位的安全预防工作，法律同时要求政府及其负有安全生产监管职责的部门把监督工作的重点前移，放在事前监管和事中监管上，重在预防性、主动性的监督。为此，法律明确规定负有安全生产监管职责的部门要对生产经营单位的安全生产条件，安全设施的设计、验收和使用，生产经营单位主要负责人和特种作业人员的资格，安全机构及其人员，安全培训，安全规章制度，特种设备，重大危险源监控，危险物品和危险作业，作业现场安全管理等加强监管，由被动监管转向主动预防，将事故隐患消灭在萌芽状态，防止和减少重大、特大事故的发生。

　　3.权责一致的原则

　　当前重大事故不断发生的一个重要原因，是一些拥有安全事项行政审批许可及安全监管权力的有关政府部门及其工作人员只要权力，不要责任，出了事故，推卸责任。这种有权无责，权责分离现象的蔓延，必然导致某些政府部门及其工作人员玩忽职守、徇私枉法，对该审批的安全事项不依法审批，不该批准的安全事项违法批准，应当监督管理的不负责任，其结果是一旦出了事故，负责行政审批发证和监督管理的部门和人员想方设法置身法外，不承担任何责任。要从根本上解决这个问题，必须按照权责一致的原则依法建立权责追究制度，明确和加重地方各级人民政府的安全生产责任，使其在拥有职权的同时承担相应的职责，权力越大，责任越重。为了加强安全生产的监督管理，《安全生产法》强化了各级人民政府和负有安全生产监管职责的部门的负责人和工作人员的相关职权和手段，同时也对其违法行政所应负的法律责任及约束监督机制作出了明确规定。

　　4.社会监督、综合治理的原则

　　安全生产涉及社会各个方面和千家万户，仅靠负责安全生产监督管理职责的部门是难以实现的，还必须调动社会的力量进行监督，并发挥各有关部门的职能作用，齐抓共管，综合治理。要依靠群众、企业职工、工会等社会组织、新闻舆论的大力协助和监督，实行群防群治。要提高全社会的安全意识，才能形成全社会关注安全、关爱生命的社会氛围和机制。《安全生产法》主要是通过建立社区基层组织和公民对安全生产的举报制度和加强舆论监督来强化社会监督的力度，将安全生产的视角和触角延伸到社会的各个领域、各个方面和各个地方，以协助政府和部门加强监管。各级安全生产监督管理部门在依法履行职责的同时，还应当在政府的统一领导下，依靠公安、监察、交通、工商、建筑、质监等有关部门的力量，加强沟通，密切配合，联合执法。只有加强社会监督，实现综合治理，才能从根本上扭转安全意识淡薄、安全隐患多、事故多发的状况，把事故降下来，实现安全生产的稳定好转。

　　5.依法从重处罚的原则

　　安全生产形势严峻、重大责任事故时有发生的另一个原因，是现行相关立法的处罚力度过轻，不足以震慑和惩治各种安全生产和造成重大事故的违法犯罪分子。随着社会主义市场经济的发展，非公有制经济成分必将逐渐增加。据统计，全国每年各类生产安全事故的60%一80%发生在非公有制生产经营单位。一些私营生产经营单位的老板，只求效益不顾安全，出了事故便逃之天天，把大量的遗留问题推给政府和社会。过去的安全生产立法主要是针对国有企业制定的，对非公有制企业的安全生产缺乏明确的、严格的法律规范，对违法者存在着法律责任的缺失和处罚偏轻的问题。这也是少数私营业主敢于以身试法的原因之一。对违法者的仁慈，就是对人民的犯罪。所以，对那些严重违反安全生产法律、

　　法规的违法者，必须追究其法律责任，依法从重处罚。《安全生产法》设定了安全生产违法应当承担的行政责任和刑事责任，设定了11种行政处罚，有11条规定构成犯罪的要依法追究其刑事责任，还破例地设定了民事责任，其法律责任形式之全、处罚种类之多、处罚之严厉都是前所未有的。这充分反映了国家对严重的安全生产违法者和造成重大、特大生产安全事故的责任者依法课以重典的指导思想。

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