3.4 提高了工程建设管理水平和投资效益

　　实施建设监理制度以后，我国工程建设管理水平和投资效益较以前有了较大提高。主要表现在：缩小了业主基建班子，减轻了业主负担;缩短了施工周期;控制了工程投资，提高了投资效益;提高了工程质量;有利于协调各方关系。

　　4 我国强制监理制度存在的问题分析

　　由于我国强制监理制度本身的缺陷和在推行的过程中偏差，在取得明显效益的同时，也导致了诸如：①监理定位背离了初衷，②监理市场进入恶性循环，③与监理相关的立法存在的矛盾和缺陷，④监理取费偏低，⑤业主行为不规范，⑥监理市场的条块分割和地方保护等问题。

　　这些问题，如果仅从监理制度本身分析，很难找到准确的答案，而且还容易造成思想认识上的混乱。因此，应当跳出监理制度本身这个框框，从更高的角度进行分析。

　　4.1与工程管理服务市场需求多样性之间的矛盾

　　统计数据表明，我国强制监理制度是在公有制经济投资占主导地位的情况下形成的。但是随着固定资产投资主体的多元化，非公有制经济的投资比重日益上升，到2004年，非公有制投资已经与公有制投资旗鼓相当。

　　投资体制改革的进程既是强制监理制度得以形成的条件，也是导致目前强制监理制度存在问题的原因。因为我国强制监理制度的设计并没有考虑不同投资主体对于监理服务在范围、内容、工作程序、职责权利等方面的不同要求。

　　对私人或民营资本、外资以及经营性项目的政府投资来说，投资人关注的重点是建设项目的经济效益;对政府投资的公益性项目、基础设施项目而言，政府作为投资人主要关心的是项目的社会效益、建设过程的公平性、防止腐败等方面。另外，政府作为社会管理、公共服务的角色，还要关注项目对公共利益的保护。不同投资主体对于建设项目不同的利益要求，决定了建设项目的组织实施方式的多样性，进而决定了各投资主体对监理服务的范围、内容、方式的不同需求。

　　我国监理制度的建立之初，主要是从政府作为建设项目投资人和社会管理、公共服务的角度出发的，满足政府对建筑市场进行管理、对政府投资项目进行控制的要求。但是监理制度强制实施的范围，在各级政府部门的推动下，已大大超过了建设部86号令所规定的范围。很多私人、民营投资项目也被纳入了强制实施监理的范围，有些地区甚至规定超过30万的工程必须实施监理。这种强制实施的监理，必然与非公有制投资项目对监理服务的个性化需求不相符合。

　　如果将不同投资主体的建设项目区别对待，当前监理制度中的存在许多问题，例如监理定位问题、监理立法中的矛盾问题、监理行为市场性与强制推行的矛盾问题、取费问题、监理授权不足问题、监理服务范围狭窄等等就可以避免或找到解决方法。实际上，一些实力较强的监理企业在拓展监理业务的过程中取得的成绩就证明了这一点，如本公司在参与外资项目监理业务的过程中，就应业主的需求将监理服务拓展到招标采购、设计管理、外协管理等方面，跳出了我国监理制度对监理服务内容的限制，成功的为业主提供了所需的项目管理咨询服务。

　　4.2 与工程管理服务多元化的矛盾

　　我国建设监理制度的实施过程，是以行政强制手段为主要推动力的。这就决定了建设监理制发展将在很大程度上受行政主管部门对监理认识的影响。有关主管部门对监理的认识存在误区，从自身的管理职能出发，过分或者片面强调了监理在质量控制、旁站、安全管理方面的责任，违背了工程管理的客观规律，割裂了项目“投资、进度、质量”三要素的互动关系，同时对建设监理的定价过死、过低，也制约了监理企业的发展。政府采用有关法律法规和规范标准来规范监理市场行为的同时，也引导监理服务走向了同质化，这违背了市场经济条件下业主需求多元化的客观事实，限制了监理行业的发展空间。

　　4.3 部门分割、行业垄断、地方保护与服务市场开放性的矛盾

　　目前，我国部门分割、行业垄断和地方保护的现象仍比较严重。在监理行业，这些现象对建设监理制度的健康发展造成了严重影响。

　　部门分割，可以说是当前行政管理制度的副产品。建设部提出发展监理制度的初衷是要建立全过程、全方位的工程咨询服务模式，与国外工程咨询服务的惯例接轨。但是由于我国建设项目的前期管理由计划部门负责，相关的前期咨询服务管理也归口其下，而建设部只负责建设施工阶段的管理，由其负责的监理制度很难延伸到项目前期阶段，这就造成了当前监理制度只能局限于施工阶段，不能够充分发挥专业化社会化工程管理所带来的效益。

　　行业垄断是我国按行业进行行政管理的一个弊病，相同的制度在不同的行业往往有不同的规定，设置不同的市场准入条件，采用不同的管理方法。各个行业往往设置了限制其他行业监理企业进入的条件，束缚了社会资源的合理分配，不利于监理企业的发展和壮大。

　　地方保护的问题在我国由来已久。在已加入WTO的背景下，我国监理市场的地方保护的问题反而变得严重了。由于监理行业进入门槛较低(尤其是建筑工程专业)，各个地方的监理企业数量众多。为了保护本地企业，在监理招标过程中，地方政府设置种种限制外地企业的条件，有时甚至强行将外地企业排除在竞争范围以外。当前某些地方的区域保护已发展到一个区的监理单位不能参与本市另一个区的监理投标。更奇怪的是，这些地方在排斥外地/外区监理单位的同时，却对外资工程咨询企业持开放欢迎的态度。我国加入WTO已经5年，如果对地方保护问题再不加以治理，将使我国监理企业在与国外企业的竞争中陷于外忧内困的境地，将对我国整个监理行业产生严重影响。

　　5 我国强制监理制度的发展方向

　　我国强制监理制度是在特定的历史背景和经济条件下形成的，在市场经济发展和完善的过程中，现行的强制监理制度也应不断调整创新，逐步顺应投资体制改革与工程管理方式发展的要求。

　　5.1 监理制度的发展应与建设项目管理变革相适应

　　市场经济体制的发展和完善，对固定资产投资领域产生了重大影响，投资主体的多元化和建设项目规模的不断扩大，促成了建设项目组织实施方式的变革。建设监理制度，作为建设项目组织实施全过程中的一个环节，必然随着建设项目组织实施方式的变化而变化。因此，研究监理制度的发展方向，脱离不了建设项目组织实施方式的变革背景。

　　目前，我国建设项目管理模式正在跟随市场经济发展的脚步，不断发展和变革，例如建设项目投融资方式的变化、工程总承包/项目管理模式的出现、政府投资项目实施代建制的试点等等，将随着我国市场经济体制的成熟和与国际市场的接轨而逐步在我国建设工程领域得到推广和应用。工程建设监理也将在建设项目管理的变革中或加快发展，或相互吸收融合，或变革更新。

　　5.2强制监理制度的发展趋势

　　随着我国市场经济体制日益完善，建筑市场机制逐渐成熟，监理制度也必然会与市场化的进程相适应，逐步走向按市场规则进行竞争，按市场要求提供服务的市场化局面。强制监理制度所规定的强制监理范围、服务内容、监理职责、市场准入、工作程序/规范/标准等方面，也将逐步发生变化。

　　5.2.1 区分不同投资主体的建设项目管理方式

　　政府对建设项目实施的各种管理措施、制定的各项管理制度，实际上基于两种角色：其一是作为政府投资项目的投资人，行使投资人管理建设项目的职能，即通过项目管理工作实现政府投资项目的各项目标，包括投资、质量、进度等方面;另一是作为公共服务和公共管理的角色，行使政府对建筑市场的行业管理，对建设工程涉及公共利益(安全、质量、环境、能源等)方面的监督管理等职能。

　　在我国市场经济进一步发展、市场机制逐步完善、以及政府职能逐渐向服务型职能转变的背景下，政府对建设项目以及建筑市场的管理将逐渐明确以上两种角色的区别，改变当前这种不区分投资主体，对大部分建设项目均强制实施同质化监理服务的状况。

　　随着市场经济的发展，固定资产投资领域民营投资、外商投资、私人投资比例进一步扩大，由政府直接或间接投资的比重逐步减少。投资主体的多元化，必然形成对监理(工程管理)服务需求的多样化。尤其对于私人投资、民营资本投资以及外商投资的，与公共安全和公共利益非密切关联的项目，继续按目前的方式推行强制监理将不能完全满足市场需求，应当允许业主自行确定是否需要委托监理，并且确定监理(工程管理)的具体服务方式和内容。政府对此类项目任将行使公共管理和监督的职能，但可以通过行政许可制度及建设程序来实施，而不是通过强制监理的方式。

　　对于政府投资项目，政府作为项目投资人，行使投资人项目管理的职能。此类项目，可以继续实施强制监理，按照强制监理制度规定的监理服务内容、服务规范和工作程序，对项目实施进行全过程控制;也可以在此基础上进一步探索和发展其他政府投资项目的管理方式，如代建制、项目管理等。

　　5.2.2 监理服务内容的多样化

　　目前，我国强制监理制度以法律法规、标准规范等形式对监理服务内容进行了规定，其中特别强化了质量控制和安全管理职责。由于建筑市场条块分割、行业垄断等问题，工程项目全过程被切割成各个相对独立的阶段，分属不同的行政部门管理，形成了相对封闭的管理体系，违背了工程管理的客观规律，使监理业务不能按照引进时的初衷，在建设项目的横向和纵向进行拓展。

　　在投资主体多元化，建筑市场日益成熟的情况下，监理服务内容的需求必然走向多样化。目前的强制监理服务内容主要局限于施工阶段的质量控制，不能满足投资人日益增加的对全方位、全过程的项目管理服务的需求。私人、民营和外资投资的项目，越来越多地要求工程咨询单位能够提供项目前期决策阶段服务、融资咨询服务、设计管理服务、施工/采购管理服务、物业咨询等全方位、全工程的服务。

　　我国建筑市场与国际市场逐步接轨，监理行业也必然与国际惯例靠拢，逐步向建设项目前、后两个阶段延伸，提供项目全寿命期、多专业的综合性服务。大型监理企业，将可能发展为综合型工程咨询企业;小型监理公司，可在更加细化的专业服务市场中寻求立足点。

　　对于各个建设项目而言，将不存在同质化的监理服务，而是由各个项目业主根据项目的特点及业主的管理能力，自主选择所需的咨询服务内容。监理企业将针对市场需求，提供菜单式、个性化的服务，全面满足委托人的需要。

　　5.2.3监理职责和定位的变化

　　监理服务内容的变化，必然伴随着监理职责和定位的变化。我国强制监理制度以及我国监理相关的法律法规赋予监理工程师质量、安全方面的诸多责任，客观上导致监理被视作代行部分政府职能的所谓“公正的独立第三方”。监理服务范围的扩展，使监理企业越来越多的承担起了原来由业主组织实施的工作，也使监理服务更加密切的与业主的利益、行为结合了起来。除了施工阶段合同管理的职责，未来的监理将越来越多的承担工程决策(包括融资决策、可行性分析等)、总体策划、投资控制、招标采购、项目组织、项目运营策划等职责。建设监理还可以作为业主的代理，代表业主实施项目管理。

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