5.3 逐步调整强制监理范围的条件

　　强制监理范围的调整，需要在市场机制的完善、政府职能的转换、诚信体系的建立、法律法规体系的健全配套等各方面条件具备的情况下方可实现。

　　5.3.1建筑市场机制的成熟与完善

　　我国建筑市场的形成与发展是建设监理产生和发展的前提，而强制监理制度是我国建筑市场发展过程中的产物，是为了解决不成熟的市场机制所存在的各种问题而制定的。从这个角度，强制监理制度的取消、市场化监理服务的形成，与建筑市场的成熟程度息息相关。

　　目前，我国建筑市场机制还不完善，各个市场主体就不能真正按照市场规律的要求行使各自的职责，就不能自发形成对工程管理咨询的需求。

　　市场机制完全形成以后，建设项目投资人为了保证投资项目的成果和效益，必然需要委托专业人士或工程咨询单位来为其提供专业服务，甚至可能直接委托工程咨询公司来代表其实施建设项目。在充分的市场竞争条件下，不符合市场规则要求的建筑企业将遭到淘汰，为在市场竞争中立足，建筑企业势必要加强管理和投入，提高技术实力，注重诚信建设，因而也就可以减少和避免施工过程的偷工减料、违法违规行为。此时，建设监理服务的重点将转向为业主提供决策支持、工程策划、项目组织等技术含量较高、附加值较高的业务。

　　建筑市场机制完善的根本，在于使各个市场主体能够按照市场规律和市场规则进行活动，履行各自的职责自主经营、自我约束;监理企业作为市场主体的一方，同样应按照市场要求参与竞争，提供市场需要的服务。

　　入世后将逐步取消外国服务提供者在服务地域上的限制，对中国的监理企业也应该同样取消经营地域上的限制，否则反而对外国的监理企业有利，限制中国监理企业的发展。因此，政府部门应采取有力措施，打破地方、部门的条块分割，加快建筑管理体制改革，逐步形成更加开放、统一的公平竞争的建筑市场。各地区各部门管辖的建筑市场在向外资监理企业开放的同时，更应该首先向国内监理企业开放。

　　5.3.2政府职能的转变

　　市场经济的发展，对政府职能也提出了新的要求，目前我国政府正在向服务型的政府转变。应当说，强制监理制度的形成一方面与建筑市场机制不完善有关，另一方面也与计划经济向市场经济转变过程中，政府直接参与各项经济活动的现实有关。强制监理当前存在的一些问题，不可避免的与主管部门因认识偏差而制定的不合理政策有关。

　　政府部门应按照市场经济和WTO原则的要求，提高依法行政的意识，规范行政权力，避免政府行政行为的主观性和随意性。积极促进各部门之间、中央和地方之间管理职能的协调，避免多头管理，重复管理，以及从部门和地方利益出发形成的人为制约。转变政府职能，强化宏观经济调控职能，弱化微观经济管理职能，实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变，彻底改变政府直接参与企业经济管理的状况，将有关行业管理职能如资格、资质管理及行业统计信息等工作，逐步向协会和社会中介机构转移。同时，完善符合市场经济发展要求的竞争机制，促使工程建设的各方主体在规范有序的市场中竞争，对工程建设程序依法监督，通过法制手段创造一个公平竞争的市场环境，保证各方主体按照法律规定的工程建设程序进行建设;对建设工程的质量、安全进行依法监督，对建设活动中的违规行为依法查处。

　　5.3.3 市场诚信体系的建立

　　诚信体系的建立是市场机制形成的保障，也是市场成熟的表现。我国建筑市场目前尚未建立完善的诚信体系，工程建设领域中存在诸多不诚信、不符合市场规范的行为。在诚信体系不完善的条件下，各个市场主体不完全受市场机制的约束，受逐利动机的驱使，一些企业和个人铤而走险，置法律法规和信誉于不顾，实施违法违规和违约行为。

　　建立、完善诚信体系，实施工程担保和保险制度，有利于加强对违法、违约行为的制约和处罚，促使建筑市场主体慎重履行自己的职责。西方市场经济发达的国家在工程领域的担保、保险制度十分成熟，设计/咨询企业投保职业责任险，施工企业需提交履约保证金。一旦发生严重的违约行为，设计、咨询、施工企业将为此付出高昂的代价。因此，国外建筑业各市场主体非常重视信誉建设和履约诚信。

　　我国目前工程担保体系尚没有完全建立、市场诚信体系还十分薄弱。在这样的市场条件下，各市场主体往往对其他主体缺乏必要的信心，一些不诚信企业也较容易在这样的环境中实现不法目的，扰乱市场秩序。没有诚信体系的建立和完善，真正市场化的监理服务就难以形成气候。从业主角度来看，只有在完善的诚信体系下，业主才能对监理企业具有足够的信任，从而给与监理充分授权，发挥监理在工程管理和工程咨询方面的专业特长;从施工单位角度看，在诚信体系完备的环境下，不规范不守法的行为将更容易受到制裁，使施工单位不敢轻易采用违法违约手段达到不法目的，从而减少施工质量、安全方面的隐患，使监理可以从低层次的监工角色中解脱出来，有精力去关注更高层次和更富技术性的管理等问题，提高监理服务的价值。

　　政府应当推动建立建筑市场的诚信体系，包括推行工程担保和保险制度、建立诚信信息系统、加强市场的诚信管理等。对监理咨询企业而言，应逐步建立以监理责任保险为主要内容的工程风险管理制度。有关合同示范文本中，要订立相应的监理责任保险条款;逐步开办工程监理、咨询机构的职业责任和意外伤害等保险，增强我国监理企业抵抗风险的能力。对施工企业而言，应推行工程履约担保制度，强化施工企业履约的风险意识和守约责任，减少和避免不法施工企业通过不法手段牟利的企图，控制挂靠、转包、串标等违法行为的发生。

　　5.3.4 法律法规的配套改革

　　市场经济是法制经济，建设监理的市场化也有赖于建筑市场的法制化。为此，需要对当前的监理相关、工程建设相关的法律法规进行配套的改革。尽管我国已经针对建筑行业、监理行业制定了一整套法律法规体系，但这个体系是在建筑市场逐步发展过程中，在特定的历史条件下，针对特殊的问题所制定的，并不能满足未来市场经济成熟后的要求。针对监理行业制定的有关强制性要求，随着建筑市场的成熟、政府职能的转变，将作相应相应调整。市场经济条件的法制，应当着重于建立和维护市场的基本规则，维护市场主体的合法权益。政府部门将着眼于建筑市场的宏观调控，通过法规体系和宏观经济政策，间接地实现市场管理的目的。

　　强制监理制度中的有关法律法规，将监理服务的定位、服务范围、职责、工作程序、市场准入等方面定得太死，将监理业务限制在了施工阶段的三控两管一协调，不能满足委托人对工程管理服务的需要。因部门权利之争导致的工程咨询相关的各种专业和行业准入制度的条块分割，将原本密不可分的工程管理服务职能肢解得七零八落，一方面限制了监理企业向纵向和横向拓展，另一方面也使得投资人陷入为完成一个项目的建设而须委托并协调四、五家咨询单位的困惑。要实现监理行业的市场化，需要打破上述制约，给企业创造良好的发展条件，提供创新和发展的空间，满足投资人对监理(工程咨询)服务的真正需求。

　　6 结语

　　建立在法律法规和政府行政强制力基础上的大范围的强制监理制度在我国推行10年来，对于提高工程建设管理水平、遏制质量安全事故、促进建筑市场的规范化、改善投资效益等发挥了显著的积极作用，为工程建设管理模式的进一步改革创新奠定了良好基础。但随着工程建设投资领域改革开放的继续深化和WTO相关条款的实施，现行强制监理范围的限定(包括各地自行制定的成文和不成文的规定)和监理工作内容与方式的限定已不能适应当前和今后投资主体多元化和投资人服务需求多样化的要求。因此，有必要在明确区分政府作为投资人代表和公共事务管理者两种身份的基础上，对现行的强制监理制度作相应的调整与变革，在非政府投资及不涉及公众安全和利益的建设项目上由更加专业化、市场化的工程咨询服务取代强制监理。在非强制监理的项目中，监理服务(或者说工程咨询)的内容、范围、职责、市场准入、工作程序/规范等，将不再以国家强制的形式推行实施，而应发挥市场机制作用，根据市场需求并在市场竞争中发展形成，并通过行业自律、法制管理走向规范化。

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