二、工程项目建设程序

　　(一)建设程序的含义和内容

　　建设程序是指工程项目从策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投人生产或交付使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后工作次序。工程项目建设程序是工程建设过程客观规律的反映，是工程项目科学决策和顺利实施的重要保证。

　　世界各国和国际组织在建设程序上可能存在某些差异，但是按照工程项目发展的内在规律，投资建设一个工程项目都要经过投资决策和建设实施两个发展时期。这两个发展时期又可分为若干阶段，各阶段之间存在着严格的先后次序，可以进行合理的交叉，但不能任意颠倒次序。

　　以世界银行贷款项目为例，其建设周期包括项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目实施和项目总结评价6个阶段。每一阶段的工作深度，决定着项目在下一阶段的发展，彼此相互联系、相互制约。在项目选定阶段，要根据借款申请国所提出的项目清单，进行鉴别选择，一般根据项目性质选择符合世界银行贷款原则，有助予当地经济和社会发展的急需项目。被选定的项目经过1～2年的项目准备，提出详细可行性研究报告，由世界银行组织专家进行项目评估之后，与申请国进行贷款谈判、签订协议，然后进入项目的勘察设计、采购、施工、生产准备和试运转等实施阶段，在项目贷款发放完成后一年左右进行项目的总结评价。正是由于其科学、严密的项目周期，保证了世界银行在各国的投资保持有较高的成功率。

　　按照我国现行规定，政府投资项目的建设程序可以分为以下阶段：

　　(1)根据国民经济和社会发展长远规划，结合行业和地区发展规划的要求，提出项目建议书。

　　(2)在勘察、试验、调查研究及详细技术经济论证的基础上编制可行性研究报告。

　　(3)根据咨询评估情况，对工程项目进行决策。

　　(4)根据可行性研究报告，编制设计文件。

　　(5)初步设计经批准后，进行施工图设计，并做好施工前各项准备工作。

　　(6)组织施工，并根据施工进度做好生产或动用前的准备工作。

　　(7)按批准的设计内容完成施工安装，经验收合格后正式投产或交付使用。

　　(8)生产运营一段时间(一般为1年)后，可根据需要进行项目后评价。

　　(二)决策阶段的工作内容

　　1.编书报项目建议

　　项目建议书是拟建项目单位向国家提出的要求建设某一项目的建议文件，是对工程项目建设的轮廓设想。项目建议书的主要作用是推荐一个拟建项目，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，供国家选择并确定是否进行下一步工作。

　　项目建议书的内容视项目不同而有繁有简，但一般应包括以下几方面内容：

　　(1)项目提出的必要性和依据。

　　(2)产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想。

　　(3)资源情况、建设条件、协作关系和设备技术引进国别、厂商的初步分析。

　　(4)投资估算、资金筹措及还贷方案设想。

　　(5)项目进度安排。

　　(6)经济效益和社会效益的初步估计。

　　(7)环境影响的初步评价。

　　对于政府投资项目，项目建议书按要求编制完成后，应根据建设规模和限额划分报送有关部门审批。项目建议书经批准后，可进行可行性研究工作，但并不表明项目非上不可，批准的项目建议书不是项目的最终决策。

　　2.编报可行性研究报告

　　可行性研究是对工程项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证。

　　(1)可行性研究的工作内容。可行性研究应完成以下工作内容：

　　1)进行市场研究，以解决项目建设的必要性问题;

　　2)进行工艺技术方案的研究，以解决项目建设的技术可行性问题;

　　3)进行财务和经济分析，以解决项目建设的经济合理性问题。

　　凡经可行性研究未通过的项目，不得进行下一步工作。

　　(2)可行性研究报告的内容。可行性研究工作完成后，需要编写出反映其全部工作成果的“可行性研究报告”。就其内容来看，各类项目的可行性研究报告内容不尽相同，对一般工业项目而言，其可行性研究报告应包括以下基本内容：

　　1)项目提出的背景、项目概况及投资的必要性;

　　2)产品需求、价格预测及市场风险分析;

　　3)资源条件评价(对资源开发项目而言);

　　4)建设规模及产品方案的技术经济分析;

　　5)建厂条件与厂址方案;

　　6)技术方案、设备方案和工程方案;

　　7)主要原材料、燃料供应;

　　8)总图、运输与公共辅助工程;

　　9)节能、节水措施}

　　lO)环境影响评价;

　　11)劳动安全卫生与消防;

　　12)组织机构与人力资源配置;

　　13)项目实施进度;

　　14)投资估算及融资方案;

　　15)财务评价和国民经济评价;

　　16)社会评价和风险分析;

　　17)研究结论与建议。

　　3.项目投资决策管理制度

　　根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[-2004] 20号)，政府投资项目实行审批制;非政府投资项目实行核准制或登记备案制。

　　(1)政府投资项目。对于采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，政府需要从投资决策的角度审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外，不再审批开工报告，同时还要严格审批其初步设计和概算;对于采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的政府投资项目，则只审批资金申请报告。

　　政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度。国家将逐步实行政府投资项目公示制度，以广泛听取各方面的意见和建议。

　　(2)非政府投资项目。对于企业不使用政府资金投资建设的项目，政府不再进行投资决策性质的审批，区别不同情况实行核准制或登记备案制。

　　1)核准制。企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目时，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

　　2)备案制。对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制。除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。

　　对于实施核准制或登记备案制的项目，虽然政府不再审批项目建议书和可行性研究报告，但这并不意味着企业不需要编制可行性研究报告。为了保证企业投资决策的质量，投资企业也应编制可行性研究报告。

　　为扩大大型企业集团的投资决策权，对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目时，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《政府核准的投资项目目录》中的项目不再另行申报核准，只需办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。

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