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　　第十章 公共物品与财政职能

　　第一节 公共物品的定义及其融资与生产

　　一、公共物品及其特征

　　1、定义：公共物品是指增加一个人对该物品的消费，并不同时减少其他人对该物品消费的那类物品。由美国经济学家保罗.萨缪尔森首次提出来的。

　　2、特征：消费上的非竞争性和非排他性。非竞争性是主要特征，非排他性是派生特征。

　　(1)非竞争性：指的是某种公共物品一旦被提供，增加一个人的消费并不增加任何额外成本，也就是增加一个人消费的边际供给成本为零。这一特征强调了集体提供公共物品的潜在收益。

　　(2)非排他性：指的是一种公共物品一旦被提供出来，要排除一个额外的消费者在技术上不可行，或者尽管技术上排他是可行的，但这样做的成本过高。这一特征指出了通过市场机制提供公共物品的潜在闲难。

　　上述公共物品的两个特征中，正因为公共物品具有消费上的非竞争性，若是由于个人没有付费而阻止他的消费，则违反了社会资源有效利用的帕累托准则。

　　二、公共物品的需求显示

　　在商品和服务市场上，人们用出价多少表示对私人物品的需求强度和需求数量。但同样的机制对公共物品并不完全有效。其原因在于，公共物品一旦被生产出来，如果阻止未付费者消费，从社会资源利用的角度看，是缺乏经济效率的，也就是说，排他性地消费不符合效率原则。更何况，在很多情况下，排他性消费的成本很高。

　　在现实生活中，人们通过政治机制显示对公共物品的需求。具体讲就是，人们通过事先同意的某种投票程序选择他们所倾向的公共收入和支出方案，或通过投票给他们认为能够代表其利益的政治家和官僚，间接地表达对公共物品的需求。因此，私人物品的需求显示是通过自愿的市场交易实现的，而公共物品的需求显示是通过具有强制性的政治交易实现的。

　　自古以来，人类创造了多种投票规则，同时也发展了各种代议制度，旨在寻求一个更完美的偏好显示机制，用以揭示社会作为整体对公共物品的需求数量与需求结构。自由社会要求每个人的价值都得到尊重，因而一致同意规则最符合社会正义原则。然而，任何民主制度都不是免费的，在所有事务中都运用一致同意决策规则，必然带来高昂的决策成本，甚至出现久议不决的情况。因而，现实生活中的决策机制往往界于独裁(一个人说了算)和一致同意之间，称之为“多数决策规则”或“少数服从多数”。常见的多数决策规则有：相对多数决策(simple plurality voting)二轮决选制(plurality mnoff)逆向排除法(sequential mnoff)博尔达计分法(Borda count)孔多塞规则(Condorcet procedure)赞同投票(approval voting)等等。

　　总结：

　　三、公共物品的融资与生产

　　民主社会中，政府有责任按照纳税人提出的公共物品的需求结构和需求数量，公正而有效率地供给公共物品。公共物品的供给包含两重含义，一重是指公共物品的资金来源，即谁为公共物品付费、以何种方式付费，我们称之为公共物品的融资;另一重是指由谁负责、如何将公共物品的投入要素转化为公共物品的产出，我们称之为公共物品的生产。

　　1.公共物品的融资

　　一是政府融资(或强制融资)。由于公共物品存在消费上的非排他性，理性的个人倾向于由他人付费，而自己坐享其成，这就是“免费搭车”。免费搭车问题使公共物品市场融资机制失灵，因此由传统的公共物品理论引申出来的结论是：政府应作为公共物品供给的资金提供者，以强制税收的形式为公共物品融资。政府融资的缺点是难以满足社会成员对公共物品的多样化需求。

　　二是私人融资(或自愿融资)。在公共物品的两个主要特征中，非排他性成为对自愿融资起阻碍作用的关键因素。尽管有这种限制，公共物品有时还经由收费的集体行动而被自愿提供，特别是在公共物品的受益结构和成本分担都比较清晰的小规模集体中，或者当提供者同时也是该公共物品的主要受益者时。私人融资的缺点是可能导致公共物品供给的数量不足和结构不平衡。

　　三是联合融资。公共物品在一定情况下，由私人来提供是可能的，但多数情况下，应在私人融资和公共融资之间做出分工。换一个角度来看这个问题，对于政府来说，通过价格机制激励私人自愿提供公共物品，而不是亲自来提供，则是最为理想的。常见的手段是政府以财政补贴和税收优惠等方式，鼓励私人机构提供公共物品。

　　2.公共物品的生产

　　当公共物品供给所需的资金问题已经解决，社会成员还需决定通过何种方式完成公共物品的生产或公共服务的递送。通常有政府生产和合同外包两种方式。政府生产，是指代表公众利益的政治家雇佣公共雇员，与他们签订就业合同，合同中对所需提供的物品或服务做出具体规定。合同外包，是指政治家首先与私人厂商签约，再由这个私人厂商与其雇员签订劳务合同，按政府的要求完成公共物品或服务的生产任务。在合同外包中，私人签约者可能是营利性机构，也可能是非营利性机构，不论其性质如何，合同外包都是公共服务提供私有化的表现。

　　一般来说，支持公共物品提供私有化的理由是，同样的服务由私人生产成本更低，而反对者则认为，私人生产降低了服务的质量。从交易费用经济学和不完全合同理论的角度看，各类组织(包括政府机关)在最小化交易费用方面具有不同的优势。应当通过不同组织结构间的比较制度分析，来确定何种组织结构在何种公共物品的生产上具有相对效率。

　　四、公共物品供给的制度结构

　　公共物品这一概念的现实意义在于，它既指出了集体行动的潜在收益，同时也表明，难以找到通过使所有人都满意的融资方式来实现这种集体行动的潜在收益。因此，理性的社会成员将利用其智慧，通过规则的创新，以获取来自公共物品交易的共同利益，并公正地分享收益和分担成本，这就是公共物品供给的制度结构。该制度结构涉及以下四方面内容：

　　①公共物品供给的决策制度：何种物品应当被公共地而不是私人地提供?提供多少?决策问题是公共物品供给制度结构的核心。现代社会中，公共物品供给的决策权最终应属于每一位社会成员或经其同意的代议机构(代理人)。

　　②公共物品供给的融资制度：由谁为公共物品付费?以何种方式付费?

　　③公共物品供给的生产制度：由谁负责公共物品的生产或公共服务的递送?以何种方式生产与递送?

　　④公共物品的受益分配制度：谁将成为公共物品供给的最终受益者?受益的规模和结构状况如何?

　　通过公共物品供给的制度结构，能够反映出一国政府在经济社会生活中所扮演的角色。我们的目标是要建立一个多元的、竞争性的、有效率的、均衡发展的公共物品供给制度结构。政府在其中的责任是，要为公民获得基本公共服务提供制度保证，并作为基本公共服务的最后出资人。这不是说所有的公共物品与服务，必须由政府出资或生产，政府应当灵活运用监管、融资和生产三种角色，充分发掘社会其他主体的潜力，以最小的成本、最能发挥非政府主体积极性的方式，达到这一目的。

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