第十二章　北洋军阀政府

　　北洋军阀的四个时期：1、1912年3月至1916年6月，是袁世凯统治时期;2、1916年6月至1920年7月，是皖系军阀统治时期;3、1920年7月至1924年10月，是直系军阀统治时期;1924年11月至1928年6月，是奉系军阀统治时期。

　　袁世凯统治时期中央行政体制的三个阶段：1、责任内阁制的破坏时期，从临时大总统到正式大总统;2、总统独裁的时期;3、称帝时期及以后。

　　《中华民国约法》下的大总统的职权：总揽政治权，有制定官规、任免文武官员、缔结条约、统率海陆军、制定海陆军编制及兵额、宣战媾和、发布带法律性的紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章及其荣典权。

　　政事堂及其地位：是指1914年袁世凯撤消国务院另设的辅弼机构，它由国务卿、左右丞组成，下设法制、机要、铨叙、主计、印铸五局组成。它以法制、政治、财政三种讨论会的形式为总统决策提供参考。

　　总统制阶段袁世凯对中央政府机构的改组：1、撤消国务院，设立政事堂，使总统府成为最高行政机关;2、修改行政各部官制，使各部失去独立行使职权的权力;3、炮制《修正大总统选举法》，直接为恢复帝制做准备。

　　袁世凯称帝复辟对行政体制所作的变动：1、修改政事堂组织令，改变国务卿职权;2、颁布《文官官秩令》，恢复帝王时代的官阶名称，将文官分为上、中、下卿，上、中、下大夫，上、中、下士;3、改变官府名称。

　　揭露袁世凯破坏责任内阁的手段：1、通过扩大临时大总统的辅助机构，掌握实权，把国务院的有关部门架空;2、通过安插亲信控制内阁;3、通过频繁更迭内阁，使之成为自己的附庸;4、通过操纵国会选举，将自己选为正式大总统。

　　文人总统徐世昌的组阁原则：扶强抑弱，兼顾平衡：1、在内阁总理的选择上，当各派军阀力量强弱有明显差别时，总理人选必然出自较强的一派，当各派军阀力量无明显差别时，就选择无军阀背景的;2、在内阁阁员的选择上，当各派军阀力量明显，较强的一派在内阁占的比例要大些，当各派军阀力量不明显，阁员平衡。

　　超责任内阁：1916年，黎元洪依据《临时约法》继任总统，任命段祺瑞为国务总理，组成新内阁，新内阁采用责任内阁制，国务总理的行政权力在一定程度上受到大总统发布命令的限制，但身为国务总理和陆军总长的段祺瑞，依据其军事实力，并以责任内阁为由，破坏三权鼎立的体制，有意超出《临时约法》所规定的范围，将内阁临架于总统之上，试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，因此时人称段之内阁为“超责任内阁”。

　　府院之争：1917年，段祺瑞试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，段祺瑞的独裁遭到黎元洪的抵制，于是，终天演变成了以黎元洪的总统府与段祺瑞的国务院之间的所谓的“府院之争”。

　　调整省制的原则：按军民分治的原则。

　　袁世凯设道的思路：“虚省而实道”。

　　1922年军政长官的名称变化：督军改为“督理”或“督办”，同时将拥有两省数省地盘的军阀任命为“巡阅使”;对割据一省的军阀则授予“护军使”头衔。

　　东省特别行政区的建制特点：1922年12月。张作霖在东三省内划中东铁路线沿线地区为“东省特别行政区”，朱庆澜为行政长官，所有区内的军警、外交、行政、司法各机关统归其管辖，官署设在哈尔滨，分置机密、外交、财政、内务、保安、军法、军务、军需、军医10个处。东三省特别行政区是在行省内部自成单位的一个特例。

　　京兆特别行政区的建制特点：袁世凯上台后，沿袭清制，将京师附近的24州县划分为一个特别行政区，称顺天府。1914年10月，改顺天府为京兆。特别市和普通市：1921。

　　直系军阀统治时期的三个阶段：1、直奉联合控制决策权;2、直系利用兵权支配决策权;3、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。

　　袁世凯侵夺国务院行政决策权的手段：1、通过安插亲信架空国务总理;藐视国务员的副署权，侵夺国务院的决策权;3、通过修改国务院官制，缩小责任内阁的职权;4、通过频繁更迭内阁，迫使内阁不能正常行使职权。

　　段琪瑞控制行政决策谋取个人独裁的方法：1、破坏国务会议正常的决策程序;2、排挤总统在决策中的地位;3、运用军事力量对抗总统和国会的制约;4、利用御用立法机构为其决策服务。

　　临时执政府的奉命决策：曹锟下台后，段琪瑞被冯玉祥和张作霖推出担任临时总执政。表面上，临时总执政集总统、总理和国会权力于一身，但实际上，由于段琪瑞并无军事实力，不可能有真正的行政决策权，最终决策意见必须依奉系军阀的旨意行事，中央决策权完全为奉系所控制，临时执政府不过是奉命决策。

　　陆海军大元帅的军事独裁：1927年，张作霖正式成立中华民国军政府，张担任陆海军大元帅，大元帅集所有权力于一身，军政府的决策完全是张的个人军事独裁。

　　1912年11月《公文程式》规定的公文程式的种类：令、布告、状、咨、公函、呈、批7种。

　　北洋军阀统治时期行政执行的两个基本趋向：1、决策是否执行往往以掌权军阀的意志为依归。符合掌权军阀意志的决策，即使完全违背民意也能畅通无阻，不符合掌权军阀意志的决策，即使完全符合民意也寸步难行。2、决策能否执行以掌权军阀的实力消长为依归。当掌权军阀的实力得势时，即使是错误的决策也能够顺利执行;当掌权军阀的实力失势时，即使是正确的决策也无人去执行它。

　　造成北洋军阀统治时期行政执行混乱的原因：1、体制混乱，权限不清;2、政出多门，有令不行，有禁不止;3、内阁派系复杂，互相牵制;4、内阁更迭频繁，政局动荡。

　　北洋军阀统治时期行政监督的方式：1、立法机关;2、司法机关;3、审计机关。

　　北洋军阀统治时期选拔任官方式：有文官考试、甄别、甄用三种。

　　北洋政府文官考试的种类和主持机关：文官考试分文官高等考试和文官普通考试。前者由中央统一办理，后者由中央和地方分别办理。

　　文官高等考试的资格和考试方式：每三年举行一次。年满25岁。资格：1、本国国立大学或高等专门学校修习三年以上并有毕业文凭者;2、教育部指定的外国大学或高等专门学校修习三年以上者并有毕业文凭者;3、教育部认可国内私立大学或高等专门学校修习三年以上者并有毕业文凭者;文官高等考试分四试，前三试为笔试，后一试为口试。四试考试平均合格，方能被录取，第一试考经义、史论和现行法令，第二三试考专门学科，考试录取后即授任官职，但须发各省署学习二年，期满成绩优异即可作为候补。

　　文官普通考试的资格和考试方式：三年一次。年满20岁。资格：1、有应文官高等考试的资格之一者;2、教育部指定或认可的技术专门学校并有文凭者;3、经地方考试及格者;4、曾任委任以上者。考三试，第一二为笔试，第三试为口试。第一试考国文;第二试分行政职和技术职两类三试合格者方能录取，录取后即授委任官职，但须发学习一年，期满成绩优异即可作为候补。

　　北洋政府官俸的种类：1、月俸;2、年俸。

　　甄别的含义和甄别方法：甄别是指对未经文官考试已任用的官员，采用甄别办法，验证现任官资格，决定其去留的制度。方法有五种：检验文凭、调查经历、检查成绩、考验学识、考试经验。

　　甄用的含义和甄用的方法：是指由保荐官保荐现职中有经验、有学识或有贡献的简任官、荐任官、委任官以及有特别才识与劳绩的人送交大总统以特别录用的制度。方法有：文字审查和询问审查两种。

　　文官惩戒处分的种类：免职、降等、减薪、申诫四种。

　　行政官员的任用方式和任用程序：分为特任、简任、荐任、委任4个级别。具体程序：特任官由大总统特令任用;简任官由大总统从合格人才中简任。荐任官由所属长官呈请大总统任命。特任官、简任官的任命状由大总统署名、盖印，国务卿副署，荐任官的任命状由大总统盖印，国务卿副署。委任官由所属长官委用，任命状由所属长官署名、盖印。

　　北洋政府文官保障的具体内容：1、文官非受刑法的宣告、惩戒法的处分不得免职;2、文官非本人同意，不得转任同等以下职位;3、文官免职或休职须经上一级的长官执行。

　　文官的惩戒主持机构：文官高等惩戒委员会负责简任官和荐任官的惩戒，分别设于中央和各省。文官普通惩戒委员会负责委任官的惩戒，设于中央和地方各官署。