半月谈：“击鼓传花”地方债 走后哪管债台如山

　　——地方债递延心态调查

　　国家审计署官方网站今年7月28日发布消息称：“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”此前，审计署已先后两次组织对地方政府性债务进行了审计。

　　国家审计署不久前发布的地方政府本级政府性债务审计结果公告显示，36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。其中，超过半数地方政府指望卖地还钱，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额有7746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64%。

　　大量地方政府债务从何而来?地方官员怎样看待这些债务风险?债务递延心态何以盛行?

　　传下去：“击鼓传花”，债务扩张

　　在景气较好的经济条件下，合理规模的地方债务，是没有什么风险的。安徽六安市某县负责人张林(化名)对半月谈记者表示，在房地产价格快速增长期，城市土地价格节节攀升，地方财政收入年增长率均在20%到30%。在这种经济环境下，通过借贷搞建设、发展经济、提高地方财政收入的模式，能够维持下去。

　　然而，随着国际金融危机的爆发和随后很长时间的调整，国内经济深受影响。2011年以来，不少县市土地出让大幅度减少。2013年，一些县市土地零出让，地方债务风险逐渐“揭开面纱”。令人匪夷所思的是，在债务风险高企的情况下，不少地方政府并非认真防范风险，而是利用各种渠道加快举债，致使原本的“包袱”愈发沉重。

　　“若要将城市建设做得更大更强，只有进一步依靠金融杠杆。”一些地方领导认同这一看法，即便他们面对的是经济增速放缓、房地产持续调控、土地滞销、财政收入减少和即将迎来偿债高峰期。

　　面对不断扩大的地方债务，安徽中部某县负责人陈军(化名)向记者诉苦：“搞城市建设需要钱，基础设施建设县里也要配套资金。财政收入上交中央后，剩下的钱不够发展怎么办?钱从哪里来，只能不停借贷。”无疑，在财政支出的刚性条件下，保障性住房建设等民生工程的各项财政支出，给地方政府造成压力。

　　“若要拉动GDP，地方只能不停融资，去扩大生产规模，提升发展速度。”安徽芜湖市某地方领导承认，“如此一来，地方债务就在递延过程中，像滚雪球一样越滚越大。”

　　“在地方当领导没办法，不融资搞发展的话，地方一年两年没变化，别说上级组织不满意，连地方百姓都会不满意。”在陈军看来，若想发展，只能背着债务前行，虽然存在债务风险，但只要不在自己任期内爆发即可。

　　出于这种考虑，陈军叮嘱下属城市建设投资公司，但凡借贷尽量不签1到3年的短期，一般保持在5年的还贷期限，“铁打的政府流水的兵”，究竟下一任谁来继续背负这个债务，陈军并不关心。

　　陈军说，对地方领导干部而言，每届政府都想发展，都想让经济发展指标变得更漂亮，这才是最重要的事情。记者在新疆某县采访时，当地领导抱怨：“上任借了钱搞工程、搞项目，有了口碑也有了政绩;如果到我这届勒紧裤腰带还债，领导看不到成绩，老百姓看不到改变，几方都不讨好，这工作怎么干?要我说，偿债只能靠良心。”

　　张林等人坦言，接任领导对于上任留下的债务，往往不会主动偿还，也很难有能力还清本金，顶多还利息维持政府财政的正常运转，多是拆东墙补西墙，通过融资新的钱来还旧的钱。

　　采访中，陈军透露，地方债务递延现象很普遍，除非上任债务过于膨胀，接任官员会申请上级进行审计，将债务进行冻结。一般情况下，接任领导会默认债务，“寻找新的经济增长点”，通过加大投资刺激经济增长。“基层有个顺口溜，叫做‘拆东墙补西墙，墙墙不倒;年年难，年年过，年年不错’。”

　　扔出去：“鞭打”银行，转移“祸水”

　　记者调研了解到，无论是接任官员还是本任官员，对于实在不得不还的巨额债务，即使偿还，采取的也不是一种积极、理性、可持续的还债态度，往往通过“土地财政”、“跑补贴”、“金融注水”等方式将“烫手山芋”扔出去。

　　县级政府还债普遍“靠土地”。山东淄博市某县财政局局长向记者透露，该县历史负债已达10亿元左右，为解决财政问题，县里依靠市里的城市资产运营公司，将县里土地进行拍卖，拍卖价格最高的达120万元。为了拿到更多土地指标，县里就采取合村并居、旧村改造、集中社区的方式，腾出土地指标来。

　　乡镇政府只有“靠补贴”。山东莱芜市某近郊乡镇镇长算了这样一笔账：全镇累计负债超过8000多万元，2013年的财税收入要完成4200万元基本上是天方夜谭。这位镇长总结乡镇负债发展模式为“一靠转移支付，二靠上级补贴，三才是靠当地企业”。

　　记者调查中特别注意到，一些渠道被监管部门严格“堵死”后，一些地方政府又开始“借道”地方金融机构谋求融资还债。安徽芜湖市某县负责人向记者坦言，要发展地方经济的基层领导只有通过与金融机构拉好关系，顺利借到钱，才能搞好建设。

　　一些领导干部深知这种借贷型发展模式隐藏着巨大风险，却不十分担心。采访中，他们认为，一旦崩盘，这种风险并不会对地方政府产生太大影响，倒是金融机构直接受到致命冲击。

　　“中央银行银根一收，地方政府投融资平台举债就‘借道’银行、信托和企业融资，甚至不惜采取违规手段逼迫银行融资，导致风险持续扩大。”广西一位地方银行的高管向记者坦陈了自己的担忧。

　　他所在的城市在过去几年的发展过程中，通过地方投融资平台形成了大量地方债务，目前已经进入了地方债务还款高峰期：2012年偿还的地方债务就超过100亿元，2013年要偿还的地方债务高达160亿元，而全市财政收入不过200多亿元。

　　在这样背景下，地方政府利用自己在地方银行中国有股占主导地位的优势，牢牢盯住国有股占主导地位的地方银行，要求地方银行为地方政府“排忧解难”，承担投融资还款压力。

　　按照银监会的要求，地方银行必须通过董事会、监事会、股东大会和高管层的统一管理，最大限度地剥离与地方政府之间的“行政属性”，从而避免出现“银行部门化”、“决策政府化”、“风险扩大化”。

　　但是，地方银行的股权结构中有大量来自地方政府的国有股，“一股独大”的局面迟迟未能改变。地方银行“一二把手”甚至高管层的任免，尚不能采取“股东表决”“董事同意”的方式，还必须得到政府部门的认可才行。这就导致地方银行在重大决策过程中，不得不“唯政府之命是从”。

　　这位银行高管直言，不少地方银行年度利润收入不过20亿至30亿元，却被政府要求实现近百亿元融资的目标，以满足政府平台公司的债务需求。在屡屡遭到地方银行拒绝之后，地方政府采取由国资委出面拿出考核地方银行投融资能力的办法，将地方银行作为投融资月度分析会的重要成员，每月参加地方政府投融资分析会，并每月考核具体的投融资考核指标，直接“鞭打”地方银行。

　　他无奈地告诉记者：“地方政府管住‘官帽子’，银行无能为力，于是资金都被政府‘鞭打’到投资平台去了。”

　　修正干部考核机制，树立科学政绩观

　　地方政府投资驱动的动力机制不改变，借钱搞建设、上项目铺摊子的冲动就难以有效约束，地方负债局面也就改变不了。在现有的干部政绩考核体系下，政府必然产生“重投资轻还债、重产出轻成本”的短期行为。

　　“国家开始控制地方融资，可对基层的考核机制却丝毫不动摇，地方追求发展，还只能靠资金刺激。”陈军坦陈，这种靠吃土地、靠借贷来谋求发展的模式，是一种短暂的发展方式，因为经济效益最终还是要靠实体经济来推动，而不能过度依赖于政府投资刺激。

　　记者采访时，听到地方政府有个说法，叫“干满一届是熊蛋，有本事半届就升职。领导到一地任职，两年要让上级看到成效，三年就得挪位置”。这种政绩观迫使地方领导想方设法在任期内做“大事”，把摊子铺得很大，而地方财务平衡、资金风险等状况都不会进入考核视野，自然也就不会对在任者形成压力。

　　为了拼政绩，甚至有部分地方政府盲目借债，对基础设施现金流的测算过于粗糙，完全放弃了防范风险的底线。

　　地方债务风险不断扩大，与地方“一把手”和领导班子尚未形成明确的“债务指标”考核有关。地方债务不透明的情况突出，直接导致“债务递延”、“前任推后任”的“推诿心态”严重。

　　针对此，专家建议，化解地方债务问题，必须在领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核，形成地方政府可控的举债、还债机制。

　　“无疑，政府应当退出项目运作、工程建设等经济活动，而专注于维护市场秩序，激发市场活力。同时，在提供公共服务时，一些公用事业的基础设施，包括保障性住房等所需要的投资，也可以让民间资金参与完成。”北京大学教授刘剑文表示，只有实现政府职能的彻底转换，改变地方财政收入方式，地方债务递延现象才能得到根治。