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二、权力受道德约束的普遍性
虽然在阶级社会中,在权力与其公共性质的制度背离之下,存在着权力私有化的逻辑合理性,但是,在统治阶级与掌握权力的统治阶级中的个体之间,还是存在着一个群己关系的。在一切存在着群已关系的地方,都存在着道德的问题。所以,在阶级社会中,权力也受着道德规范的约束。在前资本主义的社会中,权力为道德规范所制约受到了足够的重视,统治阶级在官吏是否拥有道德意识、是否遵从道德规范即是否有官德的问题上,是有着严格的要求的。在思想家们的著作中,我们也可以看到这些社会中对权力的道德规定。古希腊著名的思想家亚里士多德在他的《政治学》中特别强调对政治至善性的追求,认为权力在运行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社会团体均以善业为目的。”(注:亚里士多德:《政治学》,商务印书馆1965年版,第3页。 )在中国历史上,孔子则强调:“政者,正也”(注:《论语•颜渊》。),所表明的也是要求权力为谋取众人之事服务,不要偏向从政者个人私的一方,自君王以降,一切掌权者都应本着公正的原则,正直地做人,在其为官的行为中做到公正、廉洁、为公、爱民、不阿等。在社会主义条件下,行政人员群已的道德调节更为重要,因为这种群已关系在多大程度上是合乎道德理想的,决定了社会主义公共行政的性质。也就是说,不受道德制约的行政人员和不合乎道德标准的行政行为,必然表现为官僚主义,必然倾向于利用一切机会以权谋私,以致于离间公共权力与公众的关系,甚至在这种关系中楔入对立的种子。这也就是社会主义公共行政的异化。
权力道德约束的普遍性不仅存在于不同的社会制度、不同的历史阶段中,而且也是“官吏”、行政人员在公共管理中实现自我的普遍途径。在中国历史上,关于德与位之间关系的分析,阐发了官吏自觉接受道德约束的合理性。《礼记•中庸》中说:“大德必得其位,必得其禄,必得其名,必得其寿。”(注:《礼记•中庸》。)相反,无德就会失其位,如果贪污腐败、以权谋私,则有可能得其刑,甚至落个斩首示众失其寿的结果。不仅官吏需要有“德”,而且高高在上的君王,也需要有“德”。“小德川流,大德敦化,此天地之所以为大也。”(注:《礼记•中庸》。)天之所以成为崇拜的对象,是因为有德;君主若要与天地共享人们的尊敬,就必须以自己的德行明昭天下,方可得到人们衷心的拥戴。正是基于这种认识,在中国历史上,历代统治者及其思想家总是极力倡导以德来约束权力,并试图建立起道德信仰,以求唤醒当权者的知耻之心,并促使他们在对身后名誉的追求中实现人格的升华,从而在行使手中的权力时,能够主动地使自己的行为合乎道德标准。
权力道德约束的普遍性还在于它能够带动整个社会实现自律的普遍化。虽然权力来源于社会公众,但在任何社会中,掌握权力的人毕竟是为数极少的一部分人。根据以往的思维程序,我们也许会坚持“官德”、行政道德规范是社会道德规范的子集,是整个社会道德体系中的一个部分,它的内容以及功能表现都取决于社会道德的状况。因而,不是“官德”行政道德决定了社会风气,而是社会风气决定了“官德”、行政道德。事实却并非如此,一个社会中的“官德”、行政道德的状况,对整个社会的道德风气的状况有着决定性的影响。因为,官吏、行政人员无论在人数上是多么少的一部分,但却是直接掌握权力的,处在一种直接支配社会资源配置状况的位置上,其道德行为和道德风貌不仅为社会大众所关注,而且直接对社会大众起示范效应和导向功能,影响着民德和民风。孔子说:“君子之德风,小人之德草。草上之风,必偃。”(注:《论语•颜渊》。)孔子把掌权者的道德状况比作风,把老百姓的道德状况比作草,认为风往哪边吹,草就会向哪边倒。表面看来似有所绝对,但细细品味却觉得恰是如此。以我国社会主义市场经济建设的过渡时期来看,所谓道德滑坡、社会风气的败坏,不恰恰是从“官倒”、贪污腐败、以权谋私开始的吗?所以,孔子希望掌握权力的人应当重视德政,爱好礼义,清正廉洁,极少贪利之心。一旦做到这一点,就能够促使普通百姓学礼义,讲道德,美风俗。这就是“其身正,不令而行,其身不正,虽令不从。”(注:《论语•子路》。)
当然,在中国历史上,存在着把公共管理中的“德”绝对化的倾向,即把德提高到兴国安邦的地位上。孔子说:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之。”(注:《论语•为政》。)东汉时期的哲学家王充也说:“治国之道,当任德也。”(注:《论衡•非韩》。)若“为君不君,为臣不臣,乱之本也。”(注:《国语•齐语》。)作为反例:就是“桀以奢亡,纣以淫败。”总之,“德”是国之兴衰的根本原因,也就是说,当权者的道德是赢得民心和民意的重要法码,对统治的稳固和国家的治乱兴衰有着直接的影响。所以,历代统治者总是要求官吏们“正心”、“诚意”、“修身”、“齐家”,以实现“治国”、“平天下”的目标。历史经验证明,这种把“德”绝对化的做法并不可取。因为在“德治”的思想前提下并未切实地实现“道德”的制度化,因而,道德制约权力功能的发挥往往取决于最高统治者个人的素质和好恶。这是“德治”绝对化的失败。所以,随着社会的发展,人们开始寻找另一条更为可靠的道路,因而法律制度的选择被作出,并迅速地得到了人们的普遍认同。但是,法律制度的治国之道也存在着绝对化的倾向,其结果也势必与“德治”绝对化一样,是有害的。
在公共管理中,道德建设与法律制度建设一样,都具有普遍意义。在历史上,法律制度的匮乏并不意味着是对法律制度普遍性的否定。相反,历史上一切权力运行方式的寿终正寝都证明了法律制度的缺位。在今天,行政道德也是这样,它的缺位也是极其危险的。我们强调道德在公共管理中的普遍意义,同时,我们也强调法律制度在公共管理中的普遍意义。但是,我们反对任何一个方面的绝对化。也就是说,我们认为这两个方面是相互补充,相互支持的。在当前腐败泛滥,以权谋私猖獗的情况下,加强道德建设,寻求行政人员心灵向度对廉洁行政的支持,是更为迫切的任务。
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