2007年公考申论热点问题标本模式：土地征用问题

　　（二）制度方面的原因

　　1、土地征用制度存在严重缺陷

　　当前造成土地征用中种种问题的最根本原因是，政府征地的权力受不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿：

　　（1） 土地征用的范围过宽

　　现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权。无论公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的老办法。这不但与市场经济国家土地征用必须基于公共利益需要的通行原则不符，也直接违背我国宪法关于土地征用必须是为了公共利益需要的规定。当前土地征用中的种种问题几乎都根源于此

　　（2）土地征用程序不健全

　　首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序，难免流于形式。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算。在国外，土地征用的程序非常严格、公正。例如补偿金的确定要么是由双方协商，协商不成再由法院裁决（美国）；要么是由中立的估价机构来实施（如德国）。在我国补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算。这必然会造成农民得不到应有的补偿。而且，即使已有“两公告一登记”制度也很难落实。这既导致相关权利人没有参与、申辩的机会，也使社会舆论无从监督。

　　其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则，往往导致纠纷无法解决，失地农民告状无门。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很难胜诉，其正当权权益也很难得到维护。

　　再次，征地审批环节过多，周期过长，效率太低，导致必需的建设用地难以得到满足。

　　（3）征地补偿制度滞后

　　第一、宪法对补偿未作明确规定

　　补偿是私人财产权保障的核心内容，西方国家宪法中普遍规定了补偿条款。在美国，宪法的补偿条款是作为公民请求补偿的直接法律依据。德国基本法规定凡法律对私人财产权进行剥夺与限制时必须规定补偿，否则该法律即为违宪。我国宪法则只有征用没有补偿的规定。

　　第二、补偿立法漏洞较多

　　由于没有宪法的明确规定和违宪审查机制，也没有其他的统一立法，导致许多应当予以补偿的情形没有相应立法规定，使私人所遭受的重大损失有时根本得不到任何补偿。同时，补偿立法在指导思想上存在偏差，往往只重视赋予权力，而忽视对权力的限制；只重视行政机关管理的方便而忽视公民权益的保障。

　　第三、补偿立法层次繁杂

　　补偿关系着私人财产权的保障，根据法律保留原则，应由宪法和法律来规范。从国外的情况来看，补偿的设定都是始于宪法，终于法律。但当前我国的补偿领域，各层级的规范文件都可以设定补偿，这往往导致公民的补偿权利被虚置。以土地权利补偿为例，既有土地管理法，也有行政法规，还有各种各样的规章、地方法规及其他更低层级的规范性文件。严格来讲，这种做法有悖于宪政与法治的基本原理。

　　第四、政府单方定价导致补偿标准不合理

　　土地征用的实质是一种强制购买，不同于税款的无偿征收。在这种买卖中，土地权人丧失的只是是否售出土地的决定权，但土地自身的价值不应因此降低。既然是购卖，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。

　　第五、补偿金发放程序存在缺陷

　　现行补偿金发放程序环节过多，时限不明确。而且，土地补偿费发给村级组织，给被征地农民的只是安置补助费。这是补偿金被克扣、贪污及滥用的直接根源。

　　2、土地产权不明晰

　　现行法律规定的土地集体产权实际上是个笼统的概念。它主要是对生产经营方式的一种改变，与人民公社“三级所有、队为基础”的土地制度有着很大的历史继承性。农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。承包经营权只是一种债权，而非独立的物权，土地使用权不应仅仅体现为承包经营权。这与十六届三中全会提出的明晰产权的要求不尽一致。应进一步深化集体土地产权改革，通过立法明确农民享有完整的土地使用权，确保农民的土地权益在征地中得到有效的体现和保障。

　　3、行政法制监督制度不健全

　　这是个老问题，也是个大问题。由于监督制度不健全，即使在法律有规定的情况下，有些地方在征用与补偿时也不依法办事。在征地中越权审批、该补的不补、任意降低补偿标准和克扣补偿金等现象早已屡见不鲜。其中最关键的是缺乏公正的司法监督与救济。

　　4、基层民主制度不完善

　　由于种种原因，村级民主自身发育还远不够成熟。同时，受上级干预过多，尤其是农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向、政府对村级组织的控制力实际上是加强了。在这种情况下，村干部又如何能在土地转让这样的重大利益问题上代表农民说话？村民对补偿金的分配和使用又如何有效的进行监督？

　　5、干部考核机制不合理

　　当前，以经济指标为主的干部政绩考核机制在客观上不利于调动各级干部维护农民权益和保护耕地的积极性。对市县以下政府领导的政绩考核主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，而在保护耕地、保护农民权益方面缺乏相应的考核内容和指标。这就难免造成地方干部重经济发展，轻耕地保护；重为政府创收，轻农民权益；重自身升迁，轻农民的生计。

　　6、土地税费制度不适当

　　按照当前国家的有关规定，土地收益大部分留给地方，就使地方政府和有关部门对收费具有很高的积极性。当前征地中，政府要课征的税费主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、新菜地开发建设基金、征地管理费、森林植被恢复费、水利建设基金、教育附加费等等，科目极为繁多。这既加大了用地的成本，同时又挤占了应付给农民的补偿金。