满分100分 时限150分钟
一、注意事项
1.申论考试，是对分析驾驭材料的能力、解决问题能力、言语表达能力的测试。
2.作答参考时限：阅读材料40分钟，作答110分钟。
3.仔细阅读给定材料，按照后面提出的“申论要求”依次作答。
二、给定资料
1.据不完全统计，自1997年以来全国有近亿亩耕地被征用，其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”，他们有着一个共同特点——务农无地、上班无岗、低保无份。2003年，九三学社进行的一项调查表明，目前60%的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。观察人士指出，这正是各地方在大力推进城市化的过程中，农民付出的代价。
2.最新统计资料显示，在各地城市化的进程中，仅开发区一项，规划面积不仅超过了现有城镇建设用地总量，甚至超过了台湾岛和海南省的面积。但目前国内现有的6015个开发区中，只有259个和1559个是由国务院、省政府及有关部门分别批准的。而这直接影响到耕地的锐减，有数据显示，1997年到2002年，6年间耕地减少9542万亩，补充耕地3378万亩，净减少6164万亩，年均减少1027万亩。到2003年底，国家耕地面积已从原有的19.5亿亩锐减到18.51亿亩。
3.失去土地的农民，不仅付出了惨重的代价，而且就业和社会保障均无着落。根据九三学社对辽南某市郊区的调查，失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右，户均收入2万元左右。失地后，不仅收入减少，还由于搬进楼房，取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增大，平均每年每户农民减收1.13万元。因为生活拮据，甚至出现了失地农民以捡破烂为生的群体，有的农户夜里连电灯都舍不得点，到农贸市场捡菜吃、到河边洗衣服、在楼下支起锅灶做饭的农民大有人在。特别是城乡结合部或城市郊区农民，失去土地后，很大一部分成为游离于城乡社会之间的“边缘人”。他们别无选择，只能在未经任何培训的条件下进入城市，又因为这些城市并没有做好接收吸纳他们的准备，使得他们面临被彻底“边缘化”的危险。他们中间条件和运气好一些的，经过百般周折和十分繁琐的手续，即使找到一份工作，也要时常处于怕失业、怕生病、怕孩子失学、怕暂住证上找麻烦的惴惴不安的心态之中。处于这种心境的农民并不认同城市是自己的家，他们与城市间存在着难以消除的隔膜。
4.随着城市化和工业化进程的加快，农村土地被大量征用。由此带来两大问题，一是当前失地农民信访逐年增加，二是今后失地农民如何安居乐业的问题。引发这两个问题的主要原因有以下几个方面：
首先，农民普遍认为在计算土地平均年产值时偏低，没有按照现在实际的优质高效农业经济效益来计算。有的县补偿到农户最低的每亩土地只有3000元，按6年计算平均每年产值只有500元。而农民失去的是子孙后代赖以生存的全部生产资料。
其次，同地不同价，补偿标准悬殊太大。现在各级政府制定土地补偿标准时都把征地用途作为重要的参考依据，造成同一个村，同一地块因公路建设、企业用地、商品房开发用地等用途不同，到农户的补偿费悬殊太大，高低相差近10倍。农民反应极为强烈。
5.浙江省一项调查表明，如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上至少“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益。对此，民进中央副主席蔡睿贤委员指出，“征地制度的最大缺陷是补偿过低。”虽然1988年修订的土地管理法规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿；征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗补偿费。但十几年过去了，当年制定的补偿标准已远低于经济发展，而在现实中，就是这样的补偿费还常常不能全额发放到失地农民手中。
6.近年来，许多县市政府实行统一征地，并对经营性用地实行招标和挂牌交易。这是普遍受农民称道的好事，但是，政府转身又成了“投机商”，一手操持“低征高卖”。浙江省上虞市百官镇政府拍卖土地时价格上升到100多万元一亩，总额达到1.5亿元，而农户的征地补偿安置费只有2.5万元一亩。“低征高卖”已经引起不满，加之又是政府直接出面操作，对失地农民刺激很大，引发农民与政府的对立情绪。
7.现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，就相应地拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。
8.在现行体制下,造成失地农民问题的重要原因在于城乡二元结构。政府部门规划各项事业的时候往往重城市、轻农村，二次分配政策也大多向城市倾斜。城乡之间就业和用工、社会保障和福利等制度差别很大,农民权益得不到有效维护。比如在农民失地补偿问题上,“补不补”、“补多少”、“怎样补”,随意性很大,农民的话没人听,要怎么办大多都由“上面”说了算。
9.解决失地农民问题的出路在于：创造条件，让更多农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合，打破农业、工业双受制约的局面，缔造“双赢”。农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，不仅是符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。中央农村工作领导小组办公室主任段应碧指出，城市化应当有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。
10.就业是失地农民最好的保障，一些基层干部呼吁，政府作为征地单位应该负起更大的责任，如对失地农民进行免费就业培训、拓宽农民就业门路、建立失地农民基本生活保障制度等。但也有专家指出，这些都是政府应该做的，但还有深层次的问题。据国务院发展研究中心副主任陈锡文估算，改革开放以来，政府利用低价征地高价出让，从农民手中拿走的资金约为2万亿元。我国的城市化之所以飞速发展，大都市建设日新月异，很大程度上是农民在做贡献，是农民降低了我们城市化、现代化的成本。如今，失地农民问题的出现，正是这种不合理的征地制度积重难返的产物。城市化在推进，土地在升值，但农民并没有从中得益，这样的现状显然需要改变。“失地农民问题本质上是农民权利问题。”中国社会科学院农村所研究员党国英指出，农民的四大权利（土地财产权、自由迁徙权、生产自主权、公平身份权）一直存在被忽视的问题，相关的改革也是时断时续。失地农民之所以成为社会问题，正是因为政府没有充分尊重农民的土地财产权，在土地资源利用过程中忽视了公平性问题。
11.国家发展与改革委员会中国小城镇改革发展中心主任李铁指出，解决失地农民的问题，实际上涉及到国民经济分配格局的问题，需要彻底改变政府的决策观念和决策方式。农民离开土地进城已成为一个大趋势，城乡统筹发展已经成为现实的要求，在这种情况下政府在土地问题的决策方式上还固守着以城市为中心的视角，已经严重落伍。在涉及土地收益分配这样与农民利益切身相关的问题上，政府应当有所作为。农业部农村经济研究中心副研究员朱守银指出，在推进城市化的过程中，政府要改变决策方式、转变观念，要做的事情还很多。比如，在城市规划的问题上，必须考虑规划区内农民的发展，不仅仅是买断补偿，要考虑用国有化征地后产生的收益为失地农民建立社会保障，或者让农民集体经济组织以土地产权入股分享城市化后土地的增殖收益，在规划区外则允许农村集体土地直接进入建设用地市场，这样可以搞活农村经济，扩大农村人口的就业，增加农民收入，这也符合城乡统筹发展的要求。城市化是解决中国三农问题的根本出路，国家正在不断推进农村的城市化进程，在这个过程中，政府需要不断调整自身的决策方式，充分保障农民的合法权益。
12.有“中国杂交水稻之父”之称的袁隆平作为全国政协委员，在政协十届二次会议上的一个题为《高度重视我国粮食安全问题》的发言引发了人们对于新危机的认识。他首先举出了一串惊人的数字：在1998年中国粮食总产量达到了5.12亿吨的历史最高水平之后，中国粮食总产量连续5年下降，2003年已跌至4.31亿吨；粮食年人均占有量从1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。而由于生产锐减，每年形成0.25亿吨至0.35亿吨的缺口，去年的缺口更高达0.5亿吨。这几年，全靠挖库存维持粮食供求平衡。对于这一状况，有专家估计，2005年前后，中国粮食市场的“拐点”就可能出现。也有专家推算，2030年，中国将有16亿人口，如按人均消费400公斤计算，届时全国需粮食6.4亿吨，按现在的粮食产量，缺口将多达2亿吨。
袁隆平分析，粮食产量锐减的一个最重要、最直接的原因，就是粮食播种面积持续下降。而这与一些地方热衷于各种形式的形象工程，盲目建设“开发区”、“工业园”，大量占用、征用良田密切相关。
13.国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中明确指出：“在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法权益。同时要依法加强用地管理。对不符合国家产业政策和行业准入标准的建设项目，一律不得批准用地。继续清理开发区，整顿规范土地市场”。紧接着，宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”
三、申论要求
1.认真阅读给定资料，用350字左右的篇幅概括目前我国失地农民问题的根源、现状和根本出路。要求：内容全面，条理清楚，语言通畅。(40分)
2. 假设给定资料中有关失地农民的问题在你省也存在，你作为该省农村政策研究室的 工作人员，请根据给定资料，写一份“关于我省失地农民生活状况的调查分析”，以供有关部门决策时参考。(60分)要求：(1)简要介绍情况，恰当分析原因，提出全面、明确、可行的对策。(2)条理清楚，语言通畅。(3)作答在答题卡上的指定位置(作答在其他位置上的一律无效)。(4)字数不多于2000字。
四、解题指导
失地农民问题是当前迫切需要解决的问题。它既涉及到成千上万农民的切身利益，也关系到我国改革、发展、稳定的大局，很有可能被用来充当本年度申论考试的考查内容，应当引起广大考生的高度重视。
考题共有两道，试题结构与试题要求与2004年中央、国家机关申论考试相类似，具有一定的难度。第一道题要求“概括目前我国失地农民问题的根源、现状和根本出路”。考生很容易把失地农民问题的根源归结为大量耕地被占用，并进而归结为我国加速推进城市化。而事实上，城市化是我国实现工业化、现代化的必由之路和现代社会发展的必然趋势。城市化必然导致一定的耕地被占用，也必然导致一部分农民失地，但并不必然导致失地农民“问题”。农民失地之所以成为“问题”，是因为在城市化进程中农民没有享受到与城市居民同等的待遇，其正当、合法的权益没有得到充分保障。所以，解决失地农民问题的根本出路不是取消城市化，而是在推进城市化的同时统筹城乡发展，给农民以平等的市场经济主体地位，并充分保护其正当、合法的权益。
弄清楚了失地农民问题的根源和根本出路，在第二题的“调查分析”中提出具体的解决方案就比较容易了，而且给定资料中也隐含着这方面的信息。考生只要细心提炼、全面衡量，就能交上一份令人满意的答卷。 五、参考答案
1.失地农民问题是伴随着我国城市化的进程出现的，但这个问题的根源却在于政府部门缺乏统筹城乡发展和维护农民权益的意识，致使在征地过程中农民的正当权益受到严重侵 害。现在，我国大约有4000万失地农民，他们中大部分种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，这已经严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。同时，由于大量征地造成粮食产量逐年减少，我国的粮食安全也已受到威胁。解决失地农民问题的出路在于，政府要改变城乡二元结构，统筹城乡发展，充分保护农民的权益。这就要求严格规范政府的征地行为，在征地过程中，要赋予农民知情权、参与权、监督权和申诉权，让农民直接参与土地交易全过程，以保证他们的土地使用权和处置权得到充分尊重，利益得到有效保障。
2.关于我省失地农民生活状况的调查分析
土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。近年来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。如何保护“三无农民”(务农无地、就业无岗、低保无份)的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。为了及时了解当前失地农民的生活现状、困难、心态和他们的希望要求，我省农村政策研究室进行了本次专题调查。从调查情况来看，我省失地农民的生活总体保持稳定，但还存在许多困难和问题。
一、存在的主要困难和问题
(一)补偿标准不一，安置费偏低
由于各级政府制定土地补偿标准时都把征地用途作为重要的参考依据，造成同一个村，同一地块因公路建设、企业用地、商品房开发用地等用途不同，到农户的补偿费悬殊太大，高低相差近几倍，农民对此反映强烈。同时1988年修订的土地管理法规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗补偿费。十几年过去了，当年制定的补偿标准已远低于经济发展，而且就是这样的补偿费还常常不能全额发放到农民手中。
(二)政府“低征高卖”，农民表示不满
目前，政府向农民征用土地时是按农业生产的边际收益支付补偿安置费，而向社会拍卖时按土地的市场价格成交，形成了价格上的巨大差距。对于这种“低征高卖”，农民意见很大，表示难以接受。另据测算表明，与付出的代价相比，失地农民得到的补偿微乎其微。如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。
(三)征地工作透明度不高，缺乏公平、公正
调查显示，一些乡镇或村委会在征用农村集体土地前宣传力度不够，很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见，造成一般农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等。
(四)许多失地农民对今后的生活感到忧虑和担心
一是失去了土地这个最稳定、最基本的生活来源，对农民生活带来较大冲击。二是再就业困难重重，那些素质低及老弱病残的劳动力就业难度大。三是生活成本提高，失地农民进城后生活难以为继。四是社会保障机制不健全，严重影响到农村社会稳定和经济发展。
二、保障失地农民合法权益的根本措施和途径
解决失地农民的出路问题，不仅是当前解决农村问题的一个难点，也是人们普遍关注的一个社会性问题，它事关农村和社会的稳定。高度重视失地农民问题，为失地农民解决后顾之忧，已到了刻不容缓的地步。各级政府要从实践“三个代表”重要思想，维护社会稳定的高度来认识这个问题，真正从政策上、制度上予以关注并加以解决。
(一)按市场经济规律对失地农民给予合理的土地补偿
解决失地农民的出路问题，首先要提高征地补偿标准，征地补偿标准太低是农民蒙受损失和上访的最主要原因。因此要尽快修订现行土地管理法关于征用制度的规定，规范各级政府行为，约束公共权力，确保为失地农民提供长期可靠的基本保障。在农用地转为建设用地的过程中，应尽快改变计划经济时代的行政征地方式，引入市场机制，让农民直接参与土地交易全过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。同时尽快完善土地征用补偿机制，提高补偿标准，使农民真正受益。
(二)建立健全失地农民的社会保障机制，以解决农民的养老、医疗问题
调查中了解到，对于年龄稍大一些的农民来说，养老保障成为最大的问题。大多数老年家庭靠征地款来维持生计，一旦坐吃山空，生活就没了着落。因此农户期望在今后征用土地过程中，对失地农民进行“开发式安置”，除了给付补偿金外，还要对那些以土地为生的农民采取诸如以土地换取养老和医疗保障的方法，以土地换取就业的方法，解决失地农民的后顾之忧。
(三)提供优惠政策，加大扶持力度
部分失地农民在耕地被征用后，有意自谋职业或发展养殖业，但苦于没有资金，未能实现。因此希望政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其金融部门能放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，提高造血能力，努力增加收入。
(四)建立对失地农民的再就业培训机制
随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难度加大，加上城镇职工下岗失业过多，失地农民，尤其是无一技之长的失地农民就业更难。因此调查农户一致盼望政府在劳动就业方面能够帮助他们，包括给予就业指导、组织劳务输出。同时尽快建立健全失地农民再就业培训机制，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。
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