2010年国家公务员(新大纲)申论热点：政府职能转变

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　　从产能过剩争论看政府职能的转变

　　一、由汽车产量过剩引发的产能过剩争论以及政府经济职能的错位

　　汽车行业是近年来我国增产速度最快的行业之一，因其对钢产量的超常增长影响特别突出，曾一度成为国家宏观调控的目标。但国家发改委在2007年经济运行工作会议上关于“2008年汽车产量将超过1000万辆，轿车产量超过500万辆，应该不成问题。现在来看，汽车产业更加突出的问题是提高整个汽车行业质量”的表述，意味着该行业调控已告一段落。从今年全国汽车实际产量来看，亦似乎印证了这一点。据国家统计局披露的《工业主要产品产量及增长速度》资料，2008年1—9月份全国生产汽车747.8万辆，较去年同期增长13.6%;而同期全国粗钢产量为39095.27万吨，仅较去年同期增长6.2%。汽车产量同期增长速度远超出粗钢产量的增长速度。由此，国内众多经济专家对这种在西方经济模式中称之为“以矿物燃料为基础，以汽车为中心，充斥着一次性物品的经济”开展了一场产能过剩的大争论，并将关注的焦点逐渐集中在政府经济职能的有效改进方面。笔者归结出的主要观点如下：

　　(一)产能过剩源于消费能力短缺

　　真正与稀缺资源对峙的是消费能力而不是消费欲望，而消费能力是有限的。因此，现实经济生活常常表现出生产能力大于消费能力的倾向。作为常态，生产能力的实现要受到消费能力的制约，而不是相反。同时，过剩生产能力是一种“存量生产能力”，如果能够在经济中找出一个在量上和其相当，有支付能力、有需求愿望但未能得到满足的“存量需求”，将这个存量需求释放出来，就能够较快地走出通货紧缩的困境。换言之，我国是一个正处转型期的发展中国家，由于结构性、政策性原因，国民经济中存在不少存量需求。若能将这些结构、政策性障碍消除，让那些存量需求迸发出来，就能够在较短的时间里把过剩的生产能力消化掉。

　　(二)产能过剩是一个伪命题

　　所谓剩余都是短缺造成的，有多少剩余必有多少短缺。政府的责任是调整国民经济发展战略和发展模式，集中精力解决公共品短缺问题且做好自身的改革。我国当前处于两种生产方式的矛盾、二元社会结构的矛盾即国民经济主要矛盾三七开阶段，生活在农村的9亿人口至少80%需要进入城市就业和居住，才能改造小农生产方式，建成社会主义新农村。我国要实现城乡在生产方式、社会结构上的一体化，需要在50年的时间内，每年至少转移2000万农村人口。同进城农民在城市解决吃、住、用、行、教育、医疗的需求相比，那些所谓产能过剩行业的产能不是过剩的问题，而是严重短缺。所谓产能过剩是由于体制的障碍才出现的。具体讲，我国以重化工业为主的本轮产能过剩，是转轨经济中出现的一种特殊的产业组织现象。汽车、钢铁、电解铝、水泥、电等都是如此。

　　(三)反市场规律的经济现象

　　我国目前庞大的生产能力过剩，主要是上世纪90年代产业结构再呈趋同态势的结果。由于各级政府具有资源配置功能，加之地方、部门与个人的利益驱动，由此基本上未能改变地方政府“拍脑袋”决定投资方案的行为模式。可以说，造成我国生产能力严重过剩的原因主要是投资误导、资源配置不当，而投资误导的主角更多的是指向地方政府。最值得注意的就是中央政府与地方政府在作为投资主体时的利益不一致，这是造成目前产业结构失衡的主要原因。此外，我国的商品过剩是在产业技术水平落后、生产率普遍低下、产品竞争力不强基础上的过剩。按照一般常规，在过剩状态下，买方会在买卖双方的竞争中逐渐处于有利地位，生产领域中会逐渐优胜劣汰，流通领域中消费者权益会不断强化。但我国的市场形态却出现了完全相反的情况，完全不是一个买方有主动选择权的格局，这种情况与发达国家商品过剩状态的买方地位完全不同。目前在商品相对过剩的状态下出现消费者主权缺失的情形，这在世界经济史上也是绝无仅有的。近年屡屡发生的食品安全事件就是一个明证。

　　二、政府不灵与市场失灵同时存在

　　发挥市场“看不见的手”和政府“看得见的手”的作用，是调节经济运行矛盾的一般定律。但在我国现实经济运行中却表现出一种奇怪的混合：市场失灵的同时政府干预也不灵。市场失灵有一个相同的重要来源，那就是信息不完善和不完全性市场。我国因为多个地方政府成为资源配置的主体，导致各地产业结构重复雷同,成千上万个企业做出的生产决定，造成了重复生产与无效率。而不完善信息与不完善市场问题同样是政府不灵的一个重要根源，最后导致政府为社会提供了大量的“负供给”。自 1993年加强宏观调控以来，中央政府干预经济的力度不断加强。政府在高估直接调控力量的同时，低估了间接调控的力量。但直接调控要想获得成功，不可或缺的因素就是调控者不仅要具备大量信息，即拥有决定做什么的信息，还必须具备有效监管经济过程的能力，包括有效监管经济运作过程与经济结果的能力。然而我国目前的状态表明，无论是在获得真实信息方面，还是在监管经济运作过程与经济结果方面，都未能达到应有状态。

　　三、转变经济发展方式对政府经济职能作用提出的要求

　　保证实现科学发展必须转变经济发展方式。这其中，进一步转变政府职能尤其是经济职能，解决经济社会发展的体制机制问题，实行真正意义上的政企、政资、政事分开，是当前最需要牵住的“牛鼻子”、最需要克服的瓶颈、最需要攻的改革之“坚”。

　　第一，重新界定政府在经济发展中的位置。其关键在于政府主导重要资源配置的方式让位给以市场为基础的资源配置方式。政府的功能主要是实现社会目标，而不是盈利。政府改革最重要的方面是调整政府、市场和企业的关系，更大限度地发挥市场和非政府组织的作用，放手让企业创造经济增长。同时，政府要代表全局、长远和公众利益，把握经济高效、协调、可持续发展的正确航向。

　　第二，加快建立全国统一市场，创造有竞争力的市场环境。市场分割鼓励了低水平重复投资，区域保护则使低效企业可以长寿长存。国内统一市场尚未完全形成，这是造成经济低效率、低效益的重要原因。这也与我国作为世界上最大的发展中国家，现存的二元经济、社会、文化结构有着紧密关联。为此，要知难而进，采取有力举措，鼓励产权流动，特别是跨所有制、跨地区的产权流动，加快国有经济和国内企业的重组调整步伐。

　　第三，推进市场主体改革，奠定转变经济增长机制的微观基础。转变经济发展方式的微观载体是企业，企业整体素质决定国家的经济效率。在市场经济条件下，只有产权清晰的市场主体，才会追求质量-效益型的经济增长。尤其是对于国有企业来讲，超越国有企业治理的政府行政主导模式必然是国有企业治理改革进一步深化的题中之义。其要义在于重新定位国有企业治理中的政府治理边界。