2014国家公务员热点:中国城镇化拒绝"二元化"

　　遏制“新二元化”：规划当合规律

　　二元分化的城镇化模式存在的问题，已引起高层和各界的重视。今年7月30日，中央政治局会议要求，积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化。

　　科学规划布局中国城镇化之路须建立在尊重市场经济规律、城市发展规律和人的全面发展规律的基础之上。规划合乎规律，才能有效应对和解决城际、城内二元化之患，增强三四线城市和小城镇的“磁铁效应”，吸引更多转移人口。

　　均衡布局，促进大中小城市协调发展

　　自上世纪80年代至本世纪初，“小城镇，大战略”一直是中国城镇化的发展战略，“严格控制大型城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”基本上是这20年中的主要思路。党的十八大进一步提出，科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

　　国务院研究室副主任黄守宏指出，二三线城市或者说中小城市将是今后城镇化的主体。中国城乡建设经济研究所所长陈淮在“2013博鳌房地产论坛”上也建议，合理调整城市结构，把供求关系的重心更多地放在二三线城市和中小城镇，缓解北上广等一线城市的压力。

　　湖南大学城市规划系副教授肖艳阳指出，不论大中小城市，中国城镇化下一步的规划需要更科学合理的布局，力求避免当前的城际失序、城内失衡的“二元化”现象恶化。

　　新型城镇化首先要协调人口、经济、资源和环境，依托城镇的资源和环境承载能力聚集产业和人口，缓解部分大城市由于人口膨胀和产业粗放带来的资源短缺和环境污染压力，保障城镇化的质量、效益和福利，实现城镇化的可持续推进。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力提出，要以资源环境承载能力和公共服务功能配套完善为原则，合理控制大城市过度扩张，加快健全中小城市硬件设施和软件服务，引导人口和产业集中集聚，形成大中小城市合理有序发展格局。

　　合理配置资源，向中小城市和小城镇倾斜

　　在燕京华侨大学校长华生看来，一个人到什么地方去就业、安家落户，是经过精心计算的。他会把成本、服务、机会等都考虑进来。为什么跑到上海来，为什么到苏州去都是有原因的。想让中小城市、小城镇焕发活力，资源配置就要向它们倾斜。

　　在各种资源中，产业支撑与相关资金支持至为关键。在产业方面，底特律已有前车之鉴。由于产业单一，没有替代产业，加上地方政府债台高筑，公共服务越来越差，导致大量人口外迁，甚至出现了一美元可以买一套公寓的怪象。这给了我们一个深刻的教训：二三线城市的发展要有长期行为，注重产业支撑，切勿倚赖“债务链”来“造城”。

　　强有力的产业支撑，对于城镇化水平较低的中西部地区的发展，尤显重要。国家发改委地区经济司司长范恒山认为，要逐步形成大中小城市和小城镇合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局。

　　新型城镇化是一个长期的过程，需要持续的资金投入，建设所需资金不可能长期依赖土地出让金和财政补贴，关键在于培育城镇自身的造血功能。全国人大代表、中联重科股份有限公司董事长詹纯新表示，尤其以服务业为主的城镇服务体系的发展，在很大程度上取决于人口聚集和产业繁荣。反过来，服务产业发展的不匹配，影响城镇的投资环境，也难以吸引各类生产力要素的聚集。

　　“你不能嘴上说要往小地方去，大投资、大项目、大机关、大总部却统统都在特大城市里面，每个项目后面都是跟随着无数的投资，投资就带来了就业，是就业引导人往什么地方去。”华生说。

　　黄守宏认为，要让外来人口“留得下”，还是应该发挥产业政策的导向作用，在产业集聚上下功夫。二战以后，美国政府制定了一个政策，东部大城市市区的企业税率比中小城市和郊区要高出20%～40%，引导了很多企业从大城市的中心区疏散到中小城市和郊区。

　　在产业布局之外，城镇化进程中的基本民生保障与公共服务均等也亟待加强。山东大学房地产研究中心主任李铁岗说，政府宜引导一些优质资源向中小城市相对均匀分布，合理疏散人口。如改善交通状况、在相对较远的地方增加房屋供给等。

　　南开大学社会工作与社会政策系主任、博士生导师关信平表示：“要学会反弹琵琶，从中小城市找原因，解决大城市的问题。政府应该将公共服务资源更多地投入到中小城市，提高它们的公共服务水平，这样才能实现均衡发展。”

　　社科院城市发展与环境研究所所长潘家华认为，这方面发达国家的实践值得借鉴。为了解决打工者住房问题，日本建起了“公团住宅”和“公营住宅”等利用公共资金建设的公共住宅。上世纪60年代初推行的“地方分散”计划，使人财物从大城市反流回地方，就近就业，就地城市化。

　　“人的城镇化”，遵循城市自身发展规律

　　近年来，各地大搞开发区建设，新的城区不断出现，大量透支了土地红利，使得未来城镇化难以持续。陕西西咸新区党工委书记王军认为，这种模式有利有弊，利在于能够迅速将城市发展起来，弊在于容易形成“摊大饼”式的城市发展模式，城市不断扩张。

　　然而，钱从哪来?只能提前透支土地的预期红利。此后还须继续开发更多的土地，以实现继续发展和扩张，城市只能越摊越大。

　　同时，一些地方在加速推进城镇化进程中，存在大建大拆的“唯房地产化”倾向，出现“农民被上楼”、征地拆迁矛盾突出、失地人口成为“无业游民”等一系列社会问题。

　　中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德钧表示，不考虑人的城镇化容易激化社会矛盾，与城镇化建设的初衷背道而驰，引发社会的不满。他认为，强调人的城镇化是城镇化中最为核心的部分，是因为无论是经济发展还是城市扩张，还是社会发展，核心都是人，为了人生活得更舒适。

　　国务院参事、中国科学院研究员牛文元指出，所谓人的城镇化，实质上就是人的流动、人的落户、人的就业、人的融入和人的幸福。二三线城市要想让外来人口“进得来”“留得下”“过得好”，必须在政策措施上，不断强化“人的尺度”。

　　全国人大财经委员会副主任尹中卿在第二届中国城市管理高峰论坛上表示，要逐步建立城乡一体的居住政策，以举家迁徙和新生代农民工为重点，以就业年限、居住年限、参加社保的年限这三者为基准，加快放开在中小城市和小城镇落户的限制。

　　国土资源部副部长胡存智透露，2000年至2010年，“北上广津”四市人口增长25%，而全国人口增长的平均水平为5.8%。这些城市人口的“爆炸性”增长中，97%是由外来人口迁移造成的。

　　同期，我国城市土地城镇化扩张了83.41%，但人口城镇化仅增长45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。这说明城市在吸纳农村土地的同时，没有同步做好失地农民的市民化问题，大城市只欢迎农民工来就业打工，而不欢迎他们定居落户。

　　虽然我国城镇化率过半，但发展质量并不高。国家发改委中小城镇研究室副主任乔润令分析，2011年我国城镇化率达51.27%，据此计算，我国城镇人口已达6.9亿，但是城镇户籍人口数量仅为4.2亿。

　　“如果一个省会城市只有全省25%的人口，却可以拿到全省35%的土地指标。这意味着这个城市获得了更多的资源。”李铁认为，应换个思路来观察，“你解决了多少户籍人口，解决了多少农民工落户，相应配给你多少用地指标。”

　　国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法认为，考虑人的体验，特别是外来人口与社会的融入应当是城镇化最需关注的话题。要保障他们应有的社会福利和市民待遇，共享社会发展成果和城市文明。

　　人的城镇化需要科学把握人的全面发展规律和城市发展规律，打造硬件与营造软件双管齐下，使城市真正成为适合人居的环境，达到人与城市的和谐。

　　“西方国家城市发展规律一般都是先建立教堂，然后围绕教堂建设各种配套设施，最后才是住房建设，人口自然地向外扩散。中国许多地方正相反，先在城乡接合部建住宅小区，人先被分流过来，但各种配套设施滞后、公共服务短缺，才导致了城乡接合部综合征。这不符合城市发展规律。”肖艳阳说。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的专家建议，城镇化中的城市规划须防止政府一把手主观拍脑袋的决策。应建立约束机制，通过制度建设和责任追究机制，规范政府决策者的行为。同时，加强对城市管理者的培训，提高对市场经济规律、城市发展规律和人的全面发展规律的认识。(记者 孔祥鑫 袁军宝 徐海波 苏晓洲)

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