2015上海公务员申论热点：历史名城何时走出困境

　　财产权悬案

　　2005年由国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》(下称《总体规划》)，在国内首次对历史文化名城的保护机制作出规定：“推动房屋产权制度改革，明确房屋产权，鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体。”本文来源：瞭望观察网

　　《总体规划》关于“推动房屋产权制度改革”的表述，意在借鉴1998年住房制度改革经验，实现存量公房的私有化;关于“明确房屋产权”的表述，意在解决历史遗留问题，加强对公民合法财产权的保护。

　　可是，《总体规划》的实施并不理想，公有四合院的住房制度改革未获推进。这类公房只是在房屋拆迁时才进行私有化，以将租户的身份转变为产权人，接受拆迁补偿。

　　“其实，这些院子只要私有化了，我们都可以把它腾干净。”北京一家四合院交易中介公司的负责人对本刊记者说，“谁愿意挤在又脏又乱、谁也负不了责的环境里住着?只要房产可以交易，能卖出合适的价，这些住户肯定能够搬出去。”

　　在明确房屋产权方面，长期存在争议的经租房问题未能“破冰”。1958年北京市对城市私人出租房屋实行“经租”政策，将城区内15间或建筑面积225平方米以上的出租房屋、郊区10间或120平方米以上的出租房屋，纳入国家统一经营收租、修缮，按月付给房主相当于原租金20%至40%的固定租金。

　　文革发生后的1966年9月，固定租金停止发放，房主被迫上交房地产所有权证。经租房产至今未归还产权人。1958年北京市经批准纳入国家“经租”的有5900多户房主的近20万间房屋，约占1953年北京市城区及关厢房屋登记间数的16.8%。

　　私有四合院的土地使用权问题也成为悬案。1982年宪法规定城市土地属于国家所有之后，国家土地管理局1990年提出“公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权”，1995年又在《确定土地所有权和使用权的若干规定》中提出“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”。但北京市迄今对这类土地的使用权未予确认、登记，并将其视为国有，导致争议不断。

　　“在北京老城区，能够交易的四合院房源十分有限，因为产权上说不清楚的事情太多了。”前述中介公司负责人说，“房管部门手里拿着大量公房，并不好好修缮、管理，公房私租现象十分严重，现在胡同里住的差不多都是外地人了，违法建设无人管理、愈演愈烈。”

　　北京市社会科学院2005年发布的《北京城区角落调查》显示，北京市崇文区(2010年并入东城区)辖内的前门地区，人户分离现象严重，户在人不在的占常住人口的20%以上，个别社区外迁人口占45%以上。

　　许多房屋并不为户籍人口实际居住使用，它们或被出租盈利，或被长期闲置。一些非产权人在区外拥有第二套住宅之后，通常对危改抱有强烈愿望，因为一拆迁即可将不属于自己的房产变现为补偿款收入囊中。

　　情况与厦门一样——你这边想着保，他那边盼着拆。

　　财产税预期

　　“兄弟多，都有继承权，产权不明晰，院子里共有的部分怎么修、如何摊钱，成了一个问题。”在泉州老城内的旧馆驿，一位老住户对通过市场交易解决大杂院问题不甚乐观，“在我们泉州，老房子交易不多。”本文来源：瞭望观察网

　　而在离他家不远的关帝庙附近的一个巷子里，一位在古厝内兴办茶馆的生意人向本刊记者表达了他对市场的信心：“现在越来越多的人认识到了老屋的价值，肯定会有更多的资本投入进来。”

　　“我经常在想，为什么国外就不会出现像我们这样严重的产权分化现象?”赵燕菁说，“一个很重要的原因，就是这些国家开征了不动产税和遗产税。只要有这两种税，不动产的权属一定是明晰的。”

　　不动产税与遗产税，属财产税范畴。在发达国家，不动产税是在不动产保有环节，按照其市场评估价格，以固定税率开征的税种;遗产税是以被继承人去世以后所遗留的财产为征税对象，向遗产的继承人和受遗赠人征收的税，属于财产转移税。

　　不动产的价值积淀着城市公共服务的投入，哪里的公共服务投入越多，哪里的不动产价值越高，后者会自动转化为不动产拥有者的财产性收入。对这类收入开征不动产税和遗产税，被纳入发达国家的基本税制，这有利于平衡公私利益关系，调节社会财富分配，保障政府和社会公益事业的财力，形成“公共服务——提升不动产价值——获得更多的财产税收入——更好的公共服务”之良性循环。

　　在美国，不动产税占地方财政总收入的29%左右，占城市税收总收入的75%左右，且是一年一度稳定的经常性收入，促使政府专注于公共服务的供应。

　　而中国尚未开征不动产税和遗产税，税制改革一直以流转税和企业所得税为重点，财产税只开征了房产税、契税等几个小税种，在整个税收体系中微不足道。由于缺失了不动产税，国内城市来自工业的增值税成为其经常性收入的主项，且由国税与地税分享，国税还分走了大头，这使得城市政府过度依赖拆迁售地的“土地财政”，并将之作为回收公共服务投入的直接方式。

　　“营改增”之后，原营业税收入全部表现为增值税收入，不再属于地方税，按照现行增值税分享比例，地方税收收入将会减少，这势必强化城市政府对“土地财政”的依赖。

　　今年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出：“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。”

　　在这样的背景下，增量土地严格受控，向存量土地要财政成为诸多城市的选择。久病难愈的老城区，在推土机面前，如同一块“唐僧肉”，历史文化名城保护雪上加霜。

　　“在城市扩张时，‘土地财政’模式是适用的。”赵燕菁说，“但处理城市的存量问题，就应该考虑财产税模式。如果公共服务的投入能够通过财产税回收，就没有必要把老城区拆掉、再出让。在中国特定的城镇化发展阶段，老城和新城的开发和建设模式要有所不同。新城的不动产在出让时，已一次性支付了公共服务成本，在土地使用权到期前，可以免缴或少缴财产税。但对于老城那些没有支付公共服务成本的物业，收取相应的财产税是完全合理的。”

　　他认为，财产税的开征不仅有利于明晰不动产权属，而且有利于整合分散的产权，“那些对不动产恶性使用的继承人们，如果每年都得缴纳不动产税，他们还愿意这么占着吗?如果他们在继承房产时得缴纳遗产税，他们还会为自己根本用不上的那区区几平方米的面积打得头破血流吗?”

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