专题十一行政法制
行政法制的基本原理
法制是现代文明的重要内容，是统治阶级运用法律手段治理国家的基本制度和方法，属于精神文明的范畴。 法制的不断进步和完善是人类精神文明发展的成果。
行政法制是国家法制体系的重要组成部分。有学者认为：“通常使用的行政法制既包括关于行政的法律制度，又包括关于依法行政、依法治国的实施的过程。”另有学者从静态与动态相结合的角度来理解行政法制，认为“现代行政法制从静态角度可以分为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大类，从动态角度可以分为立法、执法和司法三个环节。”以上两种观点在本质上是一致的，即都认为行政法制不仅包括关于行政的一系列法律和制度，而且也涵盖着行政立法、行政执法以及行政司法的实践活动。
改革开放以来，随着经济体制改革和普法活动的深入进行，我国治国方略发生了重大转变，依法治国成为新时期的治国方略。依法治国方略的确定，既是我国法制建设的结果，也是我国法制建设进一步发展的基础。就行政法制来看，经济体制的转轨推动着行政法制建设，法治理念的确立成为行政法制建设的指南，行政法学理论研究的成果为行政法制建设奠定了基础。在这些因素的推动下，中国行政法制建设取得了辉煌的成就。主要成果有：从行政立法的角度看，行政立法的数量、规模宏大，不仅部门行政法逐步趋于完善，而且开始逐步制定和健全作为行政法基本体系架构支柱的基本法；在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重；在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重；法制观念强化，行政权力结构的调整从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。
从行政法制的内容来看，主要包括行政立法、行政执法和行政司法以及司法审查等方面。我国的行政法制建设尽管在改革开放后的20多年间取得了长足的发展，但是，健全行政法制建设仍然任重道远。今后，应当重点做好以下四个方面的工作。第一，继续加强行政立法工作，完善我国的行政立法体系，行政立法是行政法制的基础。第二，提高行政执法人员的依法行政素质和法制观念，行政执法人员的素质及法治意识是行政法制的关键。第三，加强行政程序法建设，完善行政程序法律体系。从我国行政执法现状来看，杜绝行政程序违法现象是行政法制的重点。第四，继续强化司法审查，司法审查是行政法制的保障。
以下结合材料对上述四点做进一步的阐释。
全国首例：南京一公民告政府行政立法不作为
材料正文
经过两个月的等待，江苏省南京市美亭化工厂厂长杨春庭27日终于接到了法院的通知书，南京市江宁区法院正式立案受理了这起全国首例公民状告政府行政立法不作为案。２００３年4月23日，杨春庭向南京市中级人民法院递交了一份行政起诉书，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重的行政不作为。《中国青年报》于4月25日最先报道了这起全国首例公民状告政府行政立法不作为案的内情，一些专家学者也对这一行政诉讼案件给予了高度的评价，认为公民的这种起诉有利于依法促使政府改变行政懈怠行为，也有利于促进依法治国和依法行政。南京市中级法院依照相关规定将此案移交江宁区法院受理，5月26日，江宁区法院正式给杨春庭发出了立案受理通知书。
6月12日，江苏省南京市江宁区人民法院发出行政裁定书，驳回南京美亭化工厂对江宁区政府“立法不作为”的起诉。法院认为，原江宁县政府江宁政发［1996］64号文件是该政府针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，它的制定、发布、废止以及重新制定、发布，都不属于具体行政行为，而属于抽象行政行为，依法不能对其提起诉讼。杨春庭通过电话告诉记者：他早就预料到会有这样的结果，因为他一直担心江宁区法院能否公正地审理状告江宁区政府的案件。为此，他曾根据2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》第八条“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”可由中级法院审理的规定，才选择了向南京市中级法院起诉江宁区政府。但遗憾的是，此案最后还是移交给江宁区法院一审。
江宁是南京市2001年撤县而建的一个区。杨春庭所告针对的是原江宁县政府制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》这一地方行政规范性文件。
美亭化工厂位于江宁区东山镇。2002年5月，杨春庭接到江宁区建设局下属部门——科学园发展公司的拆迁通知，双方就拆迁安置补偿方式、补偿标准、补偿金额及适用法律法规等问题进行了多次谈判，终因分歧太大未能达成拆迁补偿协议，杨春庭只好依法向区建设局提起行政裁决申请。
同年7月31日，江宁区建设局依据1996年制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》(下称《暂行办法》)，裁决科学园发展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安置费用135万余元。杨春庭急了，因为根据他委托南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁资产进行的评估，并参照2001年《南京市城市房屋拆迁管理办法》测算，补偿安置费应为447万元。
杨春庭继而研究发现，江宁区目前房屋拆迁依据的这个《暂行办法》，是1996年由原江宁县政府制定的，早已不适应撤县建区后江宁土地价格的巨大变化。而且，当初授权制定这个拆迁管理办法的上位法——1996年3月施行的《南京市房屋拆迁管理办法》，已于2000年3月7日被废止。2001年11月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，一个月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持沿用7年前的暂行办法。这个已被废止的《南京市房屋拆迁管理办法》第53条是这样规定的：“本市所辖各县人民政府可参照本办法，结合本县实际情况制定拆迁办法。”江宁区现仍在施行的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》第1条也规定：“根据有关法律、法规和《南京市房屋管理拆迁办法》第53条的规定，结合江宁县实际情况，制定本拆迁办法。”
杨春庭决定状告江宁区政府。他说，拆迁方依据的是7年前的老规定，制定这个规定的上位法早已废止，江宁区政府不根据新的上位法制定新规定，是一种“立法不作为”，由此导致公民因拆迁受损，政府有责难推。
江宁区政府在行政诉讼答辩状中说，江宁区政府制定的规范性文件是不可诉的，不属于法院行政诉讼的受案范围；江宁区人民政府制定的拆迁政策是依照国务院拆迁条例和江苏省拆迁条例制定的，拆迁政策的“立、改、废”要按法定程序进行。
记者注意到，答辩状中没有提及旧的《南京市房屋拆迁管理办法》及其第53条规定。
虽然江宁区政府暂时打赢了官司，但据《法制日报》此前报道，江宁区法院已经发出了司法建议书，要求(江宁)区政府有关部门尽快制定新的拆迁办法。江宁区政府建设局的一名工作人员也告诉该报记者，他们正在积极制定新的拆迁办法。
提出问题概述上述材料集中反映了哪些问题，你对这些问题是如何认识的。
分析问题
江宁区政府依据的《暂行办法》在上位法变更后依然施行，而且居然继续“暂行”了三年。杨春庭虽然败诉，但是他的挺身而出向政府提示了及时完善抽象行政行为的重要性。同时，本案也向人们昭示：一方面，行政诉讼制度不能成为政府行为懈怠的保护伞，而应该成为权利救济的保障。当行政诉讼不能解决此类问题时，是否应当适时地修订《行政诉讼法》；另一方面，政府应该搞好行政立法建设，以此来最大限度地维护、实现公民的正当权益。
写作范本
材料案件所及抽象行政行为是指有权行政机关制定行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定和命令的行为。19世纪末20世纪初以来，各国政府获得了越来越广泛的行政立法权，行政机关制定的规则数量远远超过立法机关制定的规则数量。改革开放之后，我国行政立法的数量有显著提高。从1979年到2000年，国务院制定的行政法规共计891件，其中条例335件，规定265件，办法162件，细则45件，通知39件，决定28件，规则5件，批复3件，其他9件。行政法规和规章的颁布实施，对于改善我国行政管理和经济活动的法律环境有着十分重大的意义。然而，行政立法依旧存在着一些问题。国务院法制办政府法制协调司在对地方性法规、规章以及规范性文件审查后指出，当前行政立法存在五大问题：一是违反法律、行政法规的规定设定行政许可、行政收费、行政处罚和行政强制措施，具体表现为扩大或者缩小上位法规定的管理事项范围，增加或者减少上位法规定的种类，提高或者降低上位法规定的幅度；二是在有关市场经济活动的法规、规章中，违反上位法规定或者自行设定实行地区封锁的内容；三是违反上位法规定，或者自行设定增加管理相对人义务的内容，或者自行设定降低或者减少管理相对人合法利益的内容；四是超越本地区、本部门的权限规定行政管理的有关事项和内容；五是法规、规章的制定程序不符合法律、行政法规的规定。有学者在谈到行政立法时指出：“从整体上看，立法质量存在不少问题：法规与法律之间，规章与法规、法律之间，规章与规章之间不衔接、不协调，布局难以均衡，规范很难配套，等等。”还有学者指出，行政立法存在的问题之一是“行政法规、规章清理滞后问题”，并进而指出规章清理含有对立法主体在其立法权限范围内的四个方面的要求，即审查过去所发布的行政法规、规章，并确定哪些行政法规、规章已全部或部分失去效力，应予全部或部分废止；修正下位法律规范与上位法律规范相抵触之处；清除同一效力层级法律规范之间的不和谐或相互矛盾之处；发现行政法规、规章与国际惯例的脱节之处等。
以上是从理论和实践角度对行政立法及其存在问题的阐述。联系材料，是上述行政立法存在问题的具体体现。材料中江宁区政府未能做好规范性文件的清理工作，导致了下位规定与上位法相抵触。从性质上讲，未能根据经济发展和社会变迁的需求以及有关要求及时地修改规范性文件，是一种不履行法定职责的行为。这种行为不仅可能损害公民的合法权益，而且破坏了法制的统一。根据《立法法》第八十七条的规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：(一)超越权限的；(二)下位法违反上位法规定的；(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；(五)违背法定程序的。”本案所及违反上位法的下位规定是应该被撤销的，然而为什么这种滞后的规范性文件一直沿用了多年。根据《立法法》第八十八条的规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
从材料来看，江宁区政府在清理规范性文件方面确实存在着滞后现象，但是，那些起到监督职能的机关也负有责任。1996年原江宁县政府制定的规范性文件“暂行”七年而未被及时废止或者修订，反映了行政立法监督的薄弱。行政立法的监督大致有三种方式。第一，立法机关监督，即在授权法中明确规定授权的范围和行使所授之权的目的、条件、方式、原则、程序等，从而使行政立法在符合立法机关所定的标准之下进行。“除非有法定标准的限制，否则国会不能授出它的任何立法权。”第二，司法审查作为一种独立的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督方式，已受到越来越广泛的重视，它在对行政立法的制约体制中，发挥着不可替代的重要作用。第三，行政监督，也即内部监督。我国宪法第八十九条第十四项规定，国务院有权改变或者撤销地方各级人民政府不适当的决定和命令。作为行政立法主体，要建立健全行政法规和规章的清理、修订制度，并适时开展清理、修订工作，对已出台的法规、规章进行认真清理，剔除那些保护部门利益的内容，把公民利益和公共利益放在更重要的位置。作为上级机关，要监督下级的抽象行政行为，指导并督促下级做好清理或者修订工作。
在现实生活中，上述监督均有一定的局限。由于法院不受理针对抽象行政行为的起诉，导致法院对行政行为的司法审查大打折扣；单纯依靠行政机关自身的监督也是不够的，因为很容易出现前述的“行政立法部门利益”倾向。关于立法机关的监督，有学者认为，权力机关在行政立法监督中处于消极地位。他们指出，依据宪法，全国人大常委会有权对行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤销与宪法、法律相抵触的行政法规、规章。但从实践来看，全国人大常委会并未进行有效监督。由此可见，行政立法监督还有许多工作要做。本案的启示是重要的，它警示人们，必须高度重视对政府的抽象行政行为的监督，否则将可能侵犯相对人的正当权益。但愿本案能够促进中国行政立法及其监督的发展与完善，使类似于杨春庭的遭遇不再重演。
魏希伦不服阿拉山口动植物检疫局行政处罚案
材料正文
1994年10月21日，海南公司新疆分公司业务员魏希伦，在阿拉山口动植物检疫局代理“新联公司”办理从哈萨克斯坦共和国进口的“棉短绒”检疫费用手续时，检疫局认为其拒绝交纳检疫费用，而且威胁辱骂检疫人员，干扰检疫人员执行公务，违反了《中华人民共和国进出境动物检疫法》第九条和第三十九条第二款的规定，依照《中华人民共和国进出境动植物检疫法行政处罚实施办法》做出处罚决定：责令该当事人做出深刻的书面检查，并在公开场合向检疫人员道歉；对该当事人处以人民币1 000元的罚款。原告诉称：原告1994年10月21日去检疫局办理进口的“棉短绒”检疫费用手续时，因对一些收费项目不清楚，在询问检疫局的有关人员和要求被告方出示收费收据时，由于对方回答简单、态度粗暴，因此引起原告与对方的争执。被告据此对原告进行处罚是错误的，侵犯了我的权利。为此，请求法院判决撤销被告动植检调字第94006号处罚通知书，判决被告消除影响，并承担诉讼费用。被告辩称：对原告做出的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律得当，程序合法，请求法院判决予以维持，驳回原告的诉讼请求。
一审法院经审理查明：1994年10月21日，原告魏希伦在阿拉山口检疫局办理进境的“棉短绒”检疫费用过程中，因对“检疫管理费”和“劳务费”不理解，要求检疫人员出示收费依据和开具收费单，检疫人员周某解释说有些费用我们有权自行规定收取。魏希伦对解释不满意，声称“如果收费没有文件规定的依据，我就拒绝交纳。”此时，检疫局人员莫某责问魏希伦，为何不签样就对货物换装(指将货物从外国车皮换装到中国车皮上)，魏辩称“不懂这些程序，这是铁路部门的事”，并说“我今天来交检疫费是你们认可的，交费转账支票你局也收了”。莫某说：“你不懂就出去。”因此，魏希伦与莫某发生争执。争执中双方都出言不逊。经检疫局其他人员劝说，双方停止了争执。随后，检疫局以原告魏希伦拒绝交纳检疫费用，威胁辱骂检疫人员，干扰检疫人员执行公务为由，认为其违反了《中华人民共和国进出境动物检疫法》第九条、第三十九条第二款的规定，依照《中华人民共和国进出境动植物检疫法行政处罚实施办法》做出处罚决定，并将该处罚决定张贴于阿拉山口有关部门的门前。上述事实有如下证据为证：①检疫局其他有关人员的证词；②检疫局动植检调字第94006号处罚通知书；③原告交给被告的转账支票；④法院的调查及庭审笔录。魏希伦认为检疫局做出的行政处罚是缺乏事实根据的，适用法律不当，因此该处罚是错误的，侵犯了他的权利。为此，魏希伦向新疆维吾尔自治区博乐市人民法院提起诉讼，请求法院判决撤销被告动植检调字第94006号处罚通知书，判决被告消除影响，并承担诉讼费用。
新疆维吾尔自治区博乐市人民法院经审理认为：被告检疫局为收检疫费与原告魏希伦发生争执，认为魏阻挠检疫人员依法执行公务，并适用《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第九条和《中华人民共和国进出境动植物检疫法行政处罚实施办法》第五条第二款、第七条、第九条、第十一条，对原告予以处罚，认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)款第一项、第二项、第五项之规定，判决如下：撤销被告检疫局动植检调字第94006号处罚通知书。本案受理费150元，其他诉讼费用400元，由检疫局承担。
阿拉山口检疫局对一审判决不服，于是上诉到新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院。上诉人检疫局诉称：原审判决认定事实严重失实。被上诉人魏希伦拒交检疫费，干扰检疫机关正常工作，并且擅自“换装”，违反了《中华人民共和国进出境动植物检疫法》，应该受到行政处罚。请求二审法院判决撤销原审判决，维持上诉人对被上诉人做出的合法具体行政行为。二审法院经审理，基本肯定了一审所认定的事实和证据。同时查明，魏希伦在与检疫人员争执后，去银行声明预交给检疫局的转账支票作废。以上事实，除二审法院确认的一审法院认定的证据证明外，还有银行关于魏希伦告知其支票作废的证言证明。二审法院认为：上诉人检疫局作为国家管理进出境动植物检疫机关，应该严格依法履行自己的职责，收取检疫费用的标准及法律根据应当公开，报检单位或个人对检疫费用提出异议，检疫局的工作人员有义务做出解释，并应出示有效书面文件。但上诉人检疫局在被上诉人提请出示检疫费收费标准及法律依据时，不但未出示依据，反而以被上诉人魏希伦拒交检疫费干扰检疫机关正常工作等为由，对其进行处罚，实属认定事实不清，适用法律不当。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人检疫局的上诉理由不能成立，应予驳回。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元，由上诉人阿拉山口动植物检疫局承担。
提出问题
根据材料概括其反映的问题并且阐明针对这一问题应采取什么措施来改善。
分析问题
材料中原告魏希伦在办理检疫费手续时，因对被告要求原告交纳的“检疫管理费”和“劳务费”不理解，要求检疫官员出示收费依据和开具收费单，并表示如果这些收费无文件规定即拒绝交纳。这是原告作为交费义务人应当享有的权利，并无过错。被告的检疫人员应该根据有关法律、法规和规章的要求，向原告做出于法有据的合理解释。但被告有关检疫人员工作方式简单，所做解释又显然不符合有关法律、法规之规定，且以其他理由指责原告，以致引起了双方的争执。可见，原、被告间发生的争执，是因为被告检疫人员的工作方法和态度不当引起的，并不能以此证明原告拒绝交纳检疫费。被告据此认定原告拒绝交纳检疫费，对原告做出了责令做深刻检查、罚款1000元的行政处罚决定显然既不合法，也不公正。由于这一行政处罚决定认定事实错误，且适用法律、法规错误，是违法的具体行政行为，理应依法判决撤销。
写作范本
《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该法第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。这两条规定将行政处罚的适用范围以及实施行政处罚所必须具备的要件进行了明确说明。
材料案件问题的关键不在于无法可依，而是有法不依。此案件再次诠释了法学家的论断，即“法律的生命在于它的运行。”从某种意义上说，执法是比立法更为复杂、艰巨的社会工程。在执法过程中公务人员能不能依法办事，关系着能否有效地维护社会秩序和相对人的合法权益。因此，提高执法水平，特别是提高执法人员的素质与法治意识，是决定执法成效的关键因素之一。为此，要通过宣传、教育等手段来提高广大行政人员的法治意识，使政府及行政人员对自身权力的依法行使有清醒的认识，并对公民的权利给予足够的尊重。要克服高高在上的官僚主义作风，树立全心全意为人民服务的公仆意识，矫正法律工具主义观念，将法律真正视为约束自己权力的手段。此外，应该通过完善考试录用、考核奖惩、选拔任免、教育培训等内容的一整套公务员法律制度，来保证国家公务人员的整体素质，从而为各级行政机关及其工作人员依法行政创造条件。
深圳贤成大厦案
材料正文
1991年11月29日，包括深圳市政府有关领导在内的500多名社会各界人士，汇集到深圳市“流金淌银”的深南东路与文锦路交叉处，参加按照泰国传统佛教礼仪举行的奠基仪式。自此，号称“中国第一楼”的贤成大厦拔地而起。然而，这座大厦却遭遇了长达5年的不测风云。早在1988年12月5日，泰国贤成两合公司与深圳上海时装公司、深圳市工艺服装工业公司、深圳开隆投资开发公司和深圳市华乐实业股份有限公司签订合作协议，约定中方4家公司以土地使用权作为投资，贤成两合公司投入资金，合作兴建以贤成两合公司董事长吴贤成的名字命名的贤成大厦。合同随后经深圳市政府批准，并在工商局登记注册。
1991年11月29日，贤成大厦正式破土动工。双方决心将贤成大厦建成国内最高的“中华第一楼”。大厦始建不久，同年12月11日，吴贤成与香港鸿昌国际投资公司董事长王文洪签订了股权合约，约定双方各占泰国贤成两合公司50％的股权，以2．2亿港元为资本额，双方共同投资兴建贤成大厦。王文洪同意以1．1亿港元购入贤成大厦物业50％的股权。同年12月16日，原国家工商行政管理局变更登记贤成大厦公司执照，增加王文洪为公司副董事长。随后，王开始向大厦投入资金，成为大厦建设的实际投资者。
1992年6月，贤成大厦有限公司投资各方召开临时董事会。会议决议确认王文洪为法人代表的香港鸿昌公司在贤成大厦投资的事实和实际投资者地位，决定签订经营贤成大厦的补充合同，并报政府有关部门批准。
出人意料的是，作为董事长的吴贤成此时却突然变卦，拒绝履行董事会决议，拒不办理增加鸿昌公司为贤成大厦实际投资者的法律手续，同时也不再向大厦投资，并与鸿昌公司就股权纠纷提起了仲裁。此举使贤成大厦因“断粮”而全面停工，直至贤成大厦有限公司营业执照到期时仍未能复工。
无奈之下双方合作另起炉灶。
1993年12月20日，泰方向中国国际经济贸易仲裁委员会深圳分会提起仲裁申请，请求裁定其与鸿昌公司签订的共同投资兴建贤成大厦的协议无效，鸿昌公司在大厦中无实际股权。经过审查案情，深圳分会于1994年8月1日做出裁决，认定鸿昌公司在贤成大厦中有实际投资；在裁决做出30日内，泰方须协同中方4家投资者办理鸿昌公司作为贤成大厦有限公司投资者的法律手续。裁决书同时确认，该裁决为终局裁决。此后，中方4家公司与鸿昌公司多次找到吴贤成，协商履行仲裁裁决及处理合作公司延期的问题，但吴贤成明确拒绝履行仲裁裁决。同年9月12日，中方4家公司的负责人与吴贤成进行了最后一次会谈，之后吴便一去杳无踪影。董事长不辞而别，公司营业执照已经过期，大厦全面停工，鸿昌公司投入的大量资金及中方提供的土地使用权都陷入其中。万般无奈之下，中方4家公司及港方投资者向政府求援。
1994年11月4日，在通知了泰方，但泰方代表没有到会的情况下，深圳市工商局、外资办、规划国土局、建设局等部门及中方4家公司、香港鸿昌公司代表召开协调会。鉴于贤成大厦有限公司的营业执照已经过期且没有申请延期的事实，会议形成处理意见：依法注销贤成大厦有限公司，对公司进行清算，以维护各方利益。同时由中方4家公司与鸿昌公司组成新公司继续建设大厦，新公司承担贤成大厦有限公司的合法债权债务。协调会后，深圳市工商局注销了贤成大厦有限公司，同时组成清算组对该公司进行了清算。中方4家公司与鸿昌公司合作成立了名为深圳鸿昌广场有限公司的新公司，在工商局注册登记，贤成大厦亦改名为“鸿昌广场”。所有这些，贤成大厦和泰国贤成两合公司全然不知。直到深圳市工商局决定成立“贤成大厦清算组”，泰方才知道发生了什么。泰方百思不解：法人竟被任意注销?法人财产竟被任意“处置”?鸿昌广场以贤成大厦的资产申请成立，居然被批准?为此，泰方曾委托律师与深圳市工商局等部门交涉，深圳市工商局因此也致函市政府办公厅，表示“注销行为”是根据市政府有关会议精神实施的，没有依照有关规定收取董事长签署的注销登记申请书、债权债务清算报告书两份文件，希望市政府再一次召开协调会，研究和妥善解决有关问题，否则将有可能引起行政诉讼。深圳市政府办公厅未予理睬。于是，从1995年2月开始，一个被迫“下岗”的外商，在中国最火的开放城市，踏上了起伏曲折的“民告官”之路，在境外的吴贤成以泰国贤成两合公司和深圳贤成大厦有限公司法定代表人的身份，以注销贤成大厦有限公司和批准成立鸿昌广场有限公司及成立清算组的行政违法为由，对深圳市工商局、外资办提起行政诉讼。
受理此案的广东省高级人民法院于1997年8月11日做出一审判决，以深圳市工商局、外资办注销贤成大厦公司企业、组成清算组、批准成立鸿昌广场有限公司缺乏事实依据，与法律规定不符，违反法定程序等为由，撤销深圳市工商局、外资办做出的上述三个具体行政行为。深圳市工商局和外资办对判决不服，上诉至最高人民法院。最高人民法院于1998年7月21日做出终审判决，维持一审判决，同时还判决深圳市有关主管部门对深圳贤成大厦有限公司和深圳鸿昌广场有限公司的有关事宜重新处理。
提出问题
从行政程序的角度分析材料中的案件，说明行政程序违法的具体表现及我国行政程序建设需要加强的方面。
分析问题
本材料是一起典型的行政程序违法案，理由如下所述。其一，在没有注销申请的情况下，注销贤成大厦有限责任公司。按照有关法律规定，注销公司或企业，须提交法定代表人签署的申请注销登记报告或公司清算组织申请报告，但市工商局只有四家中方公司的注销申请，缺少吴贤成签署的申请注销文件，在没有该文件下进行注销。其二，先注销贤成大厦后成立清算组。依据《中华人民共和国公司法》第一百九十七条的规定，公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会或者有关主管机关确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。不申请注销公司登记的，由公司登记机关吊销其公司营业执照，并予以公告。工商局的作为违反了法定程序，因此其所做出的具体行政行为被撤销是合理的。其三，行政主体应履行告知信息义务，这是相对人的知情权。正如有学者所说：“行政主体在做出决定之前，应告知相对人相关的法律信息或事实信息。”本案在没有泰方代表参与的情况下，市工商局、外资办等行政机关与中方四公司的协调会议做出的决定并没有告知泰方，结果是“所有这些，贤成大厦和泰国贤成两合公司全然不知”。在同一个案件中出现多次程序违法，这足以成为引起我们重视行政程序的理由。
写作范本
“法律程序是人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定时间和空间上的步骤和方式，是对行为的抑制，是实现实体权利义务的合法方式和必要条件。”行政程序是法律程序中的一种，其含义为“行政主体按特定过程、步骤、顺序和方式执行国家法律的制度”。步骤是指行政行为的阶段，如行政处罚中的立案、调查取证、做出行政决定等几个阶段；顺序是指各个步骤的先后次序；方式是做出行政行为过程中的方法和形式，如书面形式、口头形式等。行政程序法相对行政实体法来说是相对独立的，并是有章可循的。行政机关遵守法律、法规规定的行政程序，是保证行政实体处理正确合法的重要条件。行政行为的合法不仅要实体合法，同时也要求程序合法。程序违法也同样会导致行政违法行为，本材料就是一个鲜明的事例。
行政程序违法有两种表现形式。一种是空间违法，包括行政行为的法定步骤违法和行政行为的方式或形式违法。前者如缺少告知程序，应听证的没有举行听证；后者如只规定罚款却采用了行政拘留等。另一种是时间违法，包括行政行为的法定顺序和行政行为的时限违法。前者最典型的是在没有取证之前就做出裁决；后者是行政执法越过或不遵守法定的时间与期限。本案的程序违法行为应该说囊括了程序违法的两种表现形式。
人民法院在审查行政案件的时候，是从行政机关的具体行政行为的实体与程序两个方面进行审查。行政程序违法与否为何能成为行政行为合法与否的一个标准，这是与当今法学，更贴切地说是与行政法学的发展紧密相关的。行政法作为一种控权法而言，其控权模式有两种。其一为着眼于权力行为的结果，确定实体规则标准来控制权力，又称作实质正义。只要结果正确，过程是否公正合理不是主要问题，程序本身不具有独立的价值。其二为着眼于权力的过程，确定程序标准来控制权力。第二种控权模式是19世纪末20世纪初以来才发展起来的。随着法制化的发展，人们逐渐认识到，“一味地追求实质正义而无视实现正义的过程，其结果不仅实质正义最终难以伸张，而且程序不公将会诱发诸多问题”。因此，人们发现应当把行政法的控权功能从实体法转移到程序法上。在一些学者看来，这种转移已经成为当今行政法发展的主流。有学者认为：“用程序模式来取代实体控权，或者说以正当程序模式的行政法来弥补严格规则(实体规则)模式行政法之不足，已成为当代行政法发展的主流。”正是在行政法的这种新的观念的指引下，世界各国掀起了一股重视程序立法，加强对程序控权理论与实践进行研究的浪潮，使得程序日益成为一种独立的价值，成为在司法审查中决定行为违法与否的一个标准。本材料案件中的执法机关出现多次程序违法的情况，不禁让我们反思我国行政程序建设中存在的问题。我国是一个有着浓厚“重实体，轻程序”观念的国家，这种观念不仅体现在我们的执法中，立法中也有体现。建国后，特别是在“文革”之后，国家恢复和重建行政法制体系时，重点集中于实体行政法规范的制定，没有制定出专门的行政程序法，调整行政程序的法律规范，主要散见于大量的单行法律、法规中，而且这些程序性的规定既不系统、完整，也缺乏一个明确而统一的立法宗旨，因此需要一部行政程序法典来对其进行统一和规范。当然，防止和纠正我国目前在行政执法过程中的程序违法问题，一方面离不开中国行政程序立法的完善，另一方面，在现有行政程序规范的条件下，更取决于行政执法人员对于程序观念的认可。案件中的市工商局后来意识到执法程序中存在的问题，上报到深圳市政府办公厅，但是办公厅未给予重视，才导致了一起行政诉讼案的发生。因此，材料中案件的焦点并非是缺乏相关程序的规定，而是执法人员在有程序法可依的情况下不遵循程序法的规定。这种办事不讲程序的现象较为普遍。为此，我国应当在加快统一行政程序立法的同时，也决不能忽视对于执法人员程序行政观念的强化。
本章结论
行政法制建设是一个系统工程，需要从整体的、全面的角度去思考、去实践。当代中国社会主义市场经济的建立为中国行政法制建设提供了良好的条件，而迄今为止的行政法制建设实践也为行政法制的进一步建设奠定了坚实的基础。可以预料，随着行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法的颁行，以及未来行政程序法、行政强制法等的制定，将进一步完善我国依法行政的制度环境，积极推动我国治国方略的转变。
