专题十五行政道德
行政道德的基本原理
行政道德是一项职业道德。 在社会生活中，各行各业都要有相应的职业道德。例如，“医者，乃仁术也”，其职业道德是要救死扶伤；教育工作者应“有教无类，诲人不倦”；法律工作者则要“仗义执言，据理力争”。与其他行业相比较，行政人员由于有着特殊的地位，因此更需要具备行政职业道德。
行政道德包含着两层含义：第一，在制度层面，行政道德是指国家行政机关及其行政人员在行使公共权力，管理公共事务以及提供公共服务过程中所必须遵循的行为准则和各种规范；第二，在心理层面，行政道德是指凝聚于行政人员内心的信念、信仰和价值观等。前者强调对行政人员道德行为的外部控制与约束，后者侧重于行政人员道德行为的内部控制，也即是行政人员道德自主性。在现代社会中，只有将两者结合起来，才能够准确地理解行政道德的含义。
行政道德研究的历史源远流长。在古代中国，孔子就提出了“政者，正也。子帅以正，孰敢不正?其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”等行政道德古训。在西方国家的现代化进程中，涂尔干为了论证现代社会整合与秩序，提出了“集体意识(Ｃollective Consciousness)”，它是指一个群体所具有的共同的价值、观念、信仰以及规范。在不同的领域，集体意识体现为各个领域的职业道德。他认为，职业道德越发达，职业群体自身组织就越稳定、越合理。行政领域是社会中一个重要领域，行政职业道德对于维护该领域的稳定与秩序起着重要作用。
当前，中国正处于从计划经济向市场经济的社会转型时期。社会转型使行政环境发生了变迁，原有的与计划经济相适应的行政道德准则已经被打破，但是新的行政道德仍然没有完全建立起来，由此产生了行政行为的失范问题。行政行为失范现象的存在，不仅会对行政领域的秩序与稳定产生负面影响，而且会削弱政府的合法性与权威。如何重建行政道德规范就成为行政领域亟待解决的问题。本章以行政道德案例为基础，一方面通过材料，讨论与梳理行政道德理论，另一方面通过案例分析，对行政道德领域存在的问题以及就如何提高行政人员的行政道德水准提供可供选择的建议。
行政道德责任是行政道德的核心内容
材料正文
迈进21世纪的头两年，中国的政治、经济、社会都呈现出稳定有序的发展态势，却爆发了一场令人恐惧的SAＲS疫情。SARS即严重急性呼吸系统综合症，该病具有极强的传染性，而且致死率在3％-15％之间，50岁以上的死亡率达到50％，对人体健康危害极大。
最早SAＲS病例在2002年11月16日出现于广东佛山，2003年2月3日至14日广东地区SARS疫情进入高发期。多位患病者死亡，社会出现了抢购潮，谣言四处传播，人们的正常工作生活秩序被严重打乱。广东省政府虽然采取各种措施应对SARS，但对SAＲS疫情没有给予足够的重视。直到2月11日，也即是SAＲS出现后的第三个月，广州市政府才第一次召开针对SARS的新闻发布会。在发布会上，广州卫生局局长说，广州SARS出现有一个月，但从死亡人数和总体发病人数来看，相对于广州地区1000多万人口，其实比例很小。然而2月中后期，SARS不仅在广东省进一步蔓延，在内地其他省份也大规模传播开来。
2003年3月1日，北京出现第一个SAＲS病例。3月27日北京被世界卫生组织确定为疫区，但北京市政府官员仍称到北京旅游是安全的。当时，北京市人心惶惶，出现了对板蓝根、白醋等商品的抢购风，各种小道消息不胫而走：北京市某个医院收治很多SAＲS病人，北京市已经成为SARS疫区。但是北京市政府没有对此做出积极反应，没有报告和公布有关疫情的真实消息。直到4月20日，中国抗击SAＲS才迈出重要一步。这一天，党中央、国务院明确提出要以对人民高度负责的态度，及时发现、报告和公布疫情，决不允许缓报、漏报和瞒报，同时免去卫生部长张文康、北京市委副书记孟学农的职务，建立每天都公布疫情的制度。4月21日至月底，北京非典疫情处于较高水平，连续十几天每天都有90至100个病例，最高一天达到150多人。截至28日，北京累计收治非典病例2474人，其中确诊病例1199人，疑似病例1275人，治愈出院78人，死亡59人。虽然SARS疫情在蔓延，但由于政府采取果断措施，对相关责任人进行了惩罚，并且使SARS疫情的透明度大为提高，民众也在很大程度上恢复了对政府的信任。中国抗击SAＲS走上了正轨，至2003年6月底，SARS疫情基本上得到控制，中国又重新走上正常的发展轨道。
提出问题
假设你是政府的调查人员，请详细论述在应对ＳＡＲＳ疫情的过程一些职能部门暴露出来哪些问题。
分析问题
行政道德责任是指政府及行政人员依法行使国家公共权力、从事国家事务和社会公共事务管理所担负的道德责任。这里所说的道德责任包含两个方面，一方面是指政府及行政人员有遵守宪法、法律义务以及维护公众利益的责任；另一方面是指政府及行政人员的行为应当符合社会善良的风俗、习惯。在现代社会里，社会公众是纳税人，而政府是征税人，社会与政府之间是一种委托与代理的关系，政府的权力源泉是社会，这必然要求政府承担行政道德责任。但是长期以来，人们往往强调政府责任中的政治责任、法律责任，而忽略行政道德责任。这种认识上的偏差导致了实践中行政道德建设的缺位，由此产生行政道德问题。
写作范本
SARS危机过后，学者、政府以及其他社会各界都对政府处理SARS过程中存在的问题进行反思，包括公共政策制定、政府管理体制、政府信息体制等方面，但鲜有从行政道德角度进行思考。事实上，SAＲS案例恰恰暴露了部分政府官员在面对公共危机事件时存在着行政道德问题，这就是行政道德责任的缺位，它主要体现在以下几方面。
（１）一些政府官员无视疫情的发生。在疫情发生的前三个多月里，不少地区出现了商品抢购潮，人们的正常工作、生活秩序受到很大程度的干扰，社会上各种谣言到处传播，但是一些政府官员却听之任之。
（２）漏报和瞒报疫情。2003年4月初，北京市的疫情已经发展到相当严重的地步，但直到4月15日北京政府部门仍向外界公布SARS病人仅37例。而4月20日，新任卫生部常务副部长高强却宣布了一个令人震惊的事实：北京已经确诊的“非典”患者达339例，另外，还有疑似病例402人。
（３）政府透明度较低。疫情发生很长时间内政府部门都没有召开新闻发布会，没有向公众解释疫情发生的情况，没有向公众介绍政府工作情况以及采取的应对措施。面对严重危害公众健康的SAILS疫情，部分政府官员不负责任的做法，一方面在很大程度上损害政府形象，引来社会公众的非议，认为政府缺乏公信力，并对政府解决危机的能力产生怀疑；另一方面，削弱了政府统治与管理的合法性根基。
在SARS疫情中，部分政府官员缺乏行政道德责任的行为，可以从如下两方面究其根源。其一，政治责任与行政道德责任的冲突。通常，在行政组织中，行政人员具有多重角色(role)，因而承担多种责任(responsibility)与义务，例如，作为下级承担对上级负责的义务，作为政党成员要承担政治责任，作为公众代理人要承担对公众负责的义务，等等。在现实中，行政人员经常有意或无意地为价值观和原则排列顺序，由此产生行政道德责任问题。譬如，对上级负责与对公众负责在某种情况下就会产生冲突。在中国政治体制下，政府官员同样承担着多重责任，但是他们在对各种价值进行排序时，往往将政治责任放在第一位，因而在SARS疫情发生的初期，在党没有对疫情做出正式反应之前，即使SARS对公众的健康构成威胁，也没有对疫情进行过多的关注。其二，客观责任与主观责任产生冲突。行政人员承担的客观责任是指他们必须对法律与上级负责，主观责任是指他们应该为自己感觉和认为必须为之负责的事情负责。这两方面经常会发生冲突。在SARS疫情发生初期，上级部门和法律没有对SARS做出专门规定，就此而言，行政人员可以不为此负责。然而疫情已经明显地危害公众健康，作为负责任的公众代理人的行政人员理应做出积极反映。但是一些政府官员却选择了前者，导致行政道德责任问题的出现。
SARS疫情初期出现的行政道德责任问题曾一度使疫情几乎处于失控状态，也使得政府威望跌至低谷。但党中央、国务院及时采取措施，对违反行政道德责任的官员进行严惩，由此扭转被动局面，最终获得抗击SARS的胜利。那么SARS过后，如何提高政府官员的行政道德素养，这仍然是一个值得深入研究的问题。
从SARS危机处理中可以看出，通过制度、法规形式对政府官员进行约束，可以提升政府官员行政道德责任感，因此SARS过后，对政府官员的行政道德责任意识的培养，可以着重从制度建设方面人手。这个制度的主要内容就是行政问责制。行政问责制在西方民主国家已经实行很长时间。进入21世纪以来，中国政府也引入问责制，首先是在香港推行，然后内地开始逐步推广。问责制的核心是要求政府官员必须对自己的行为负责，这是由于行政权力在运行过程中具有私人性和膨胀性倾向，如果没有相应的责任承担机制，就可能出现公共权力的私人化以及损害公众利益等不道德行为。通过建立与其权力相对应的责任追究或承担机制，才能够使行政人员树立起行政道德责任意识。建立行政问责制主要包括如下两方面。
（１）“问什么”。问责制的基础是要知道“问什么”，知道被问责者在干什么、要干什么。这就要求建立信息透明制度，将行政过程公开，只有这样才能把政府及其官员置于公众的监督与问责之下。
（２）“谁来问”。行政权力来源于公民，因而问责者理所当然是社会公众。此外，上级领导等也是问责的主体。
SAＲS案例表明，政府官员的“责”与“德”是相辅相成的。行政道德责任是行政道德的基础与核心，不承担相应的责任就没有道德可言；反过来，行政道德总是包含着负责任的行政行为。
个体行政道德自律性
材料正文
北票市是位于辽宁省西部的一个山区城市，是一个鲜为人知的小城，但在这个山区小城却蕴藏着一笔无法估价的宝藏。1995年因发现的一批喜鹊大小的原始鸟类“孔子鸟”而得名之后，近十年来，这里源源不断地出土的化石帮助科学家逐步复原了一亿两千五百万年前的生物图谱，并为证明鸟类是由恐龙进化而来提供了证据。然而这一珍贵的化石宝库正遭受严重破坏。2004年7月8日，一块将要出土的带羽“中华龙鸟”化石就遭受了无情的损坏。
不少专家指出其中的原因：“现有的管理部门不仅允许化石公开买卖，还参与化石买卖，既是管理者、开发者，又是经营者、收藏者，在巨大利益的驱使下，谁也不能保证它能有效地行使管理职责。”
记者在调查中发现，当地很多人对7月8日毁坏“中华龙鸟”化石事件避而不谈，却对北票市化石资源管理处(1997年成立)发掘队队长李荫先议论纷纷。李荫先1997年担任发掘队队长。上任后，他让自己的一个堂兄李荫方担起了重任。“平时李队长一般都不来挖掘现场，工地总管是李荫方，挖到的所有东西都是拿到李荫方家保管，他那比保密局还安全。”一位农民说，“李队长还有一个高招，一旦挖到了‘出东西’的岩层，就把所有的农民都撵下山。从2001年开始，挖到关键的地方都是他和堂兄亲自拿工具去起，这几年到底起走了多少只龙，多少只鸟，没有谁能知道。”
而看得见的变化是，在短短的几年间，李荫先的资金变得越来越雄厚。他现在在北票市不仅有了一套“楼中楼”(复式结构)，还买下了一层楼的两套住房。另外，他在红石旯乡还有一个农场，还有门市房。“坐的车是公家配的红旗车，有专门的司机；每天抽的烟都是玉溪，几十元一盒，后来被评为特殊人才。”他的亲属说。
看到可以从挖掘化石中获得巨大收益，很多人加入这一行列，形成从挖掘到销售甚至走私到国外的交易网络，北票市化石资源管理处的一些人就参与其中。近年来，北票市化石资源保护管理处到底挖走多少珍贵化石，据一位不愿意透露姓名的知情人透露，他至少掌握300只孔子鸟以上的证据：1997年北票地矿局挖了20多只；1997年底成立化石管理处，1998年挖了40多只；1999年到2001年每年不低于50只；2002年挖了62只鸟，还有四条半鹦鹉嘴龙；2003年建设地质长廊，这一年没挖；今年到目前为止已有50只以上。
现在这些标本都在什么地方，馆藏的还有多少，有多少流人了民间私人之手，他们有没有入账?这些外人都无从知晓。2000年底，李井路出任北票市化石资源管理处处长，他曾经在一个场合抱怨说：“我的前任一只鸟也没给我留下啊，我一只鸟都没见着。”
鉴于北票市化石挖掘与管理中存在的这些严重问题，有关部门开始对其进行整治。
提出问题
上述材料反映了哪些问题？职能部门在进行监督和管理过程应注意哪些问题？
分析问题
本材料虽然波及范围不算大，但却真实地反映了当前行政道德领域普遍存在的问题，即行政不廉、以权谋私、权钱交易现象。我国目前处在新旧体制交替的特殊时期，在新的市场经济条件下，一些行政人员经不住商品经济大潮的冲击，抵不住金钱的诱惑，于是以权谋钱、权钱交易的行为急剧增多。个别掌握一定人权、物权、财权甚至一定办事权的人不是把手中的权力用于履行行政职责，而是当成商品用于交易，为自己谋取利益。李荫先身为古化石挖掘队负责人，本应忠实地履行挖掘古化石，为科学研究提供原始素材，为化石保护做出贡献的职责。然而，他所拥有的职权却成了为其谋取个人利益的手段。他的这些不道德的行为不仅给古代生物进化的研究造成难以弥补的损失，同时也对行政人员的形象造成损害。
写作范本
从材料中可以看出，李荫先违背行政职业道德行为的产生主要有两个原因。首先，有关于化石管理的法规不完善。法规对行政人员的行为起着硬性约束作用，是保障行政人员遵守行政职业道德的最有效手段，但是北票市的化石管理法规却存在很多漏洞。2001年辽宁省出台了《辽宁省古生物化石市场管理办法》，允许化石可以进入市场交易，然而该办法的规定过于粗糙，缺乏可操作性，使一些政府人员可以非法参与化石交易，从中渔利。其次，个体行政道德素养不高。在有关法规不完善的情况下，抵御不道德行政行为主要依赖个体行政道德素养和道德自觉性。但是北票市化石资源管理处的一些人员的行政道德自觉性却比较低，没有树立相应的行政道德价值、信仰，在巨大利益诱惑面前，利用手中的职权为自己谋取最大利益。这是他们违背行政职业道德最深层次的原因，因此，要提高行政人员的行政道德素养，最根本的办法就是使他们树立行政道德的自觉性。
行政道德自觉性有利于行政人员产生抵制政府腐败与私欲的良知。行政人员应当树立这样的价值观念，即自己所做的一切不是简单地为自己而工作，而是以增加公共福利的方式为公众服务；作为公民利益的代表，一切以公众的福利为重，而且还必须准备为公众利益而献身。但是，行政人员要达到这种境界，其行政道德发展需要经历三个阶段，即前道德阶段、习惯道德阶段和自律道德阶段。在第一阶段，行政人员的道德责任感依赖于外在强制力，处于制度性责任的合法权威的控制之下。个体道德能力以严格的官僚等级为基础，遵循权威、服从上级，恐惧来自上级的惩罚，个体的责任能力处于被动服从的层面。在第二阶段，个体行政人员通过前道德阶段的学习，逐渐形成一种职业道德习惯，进入“习惯道德”或“社团道德”层面。习惯道德是指适合于个人在不同社团中的角色的道德标准。社团道德的主要特征表现为“正义和公平，忠诚和信任，正直和无偏袒”。在行政组织这种最高层次的“社团”中，这些道德内容体现在行政人员自觉履行责任的行为中。与第一阶段不同，这一阶段行政人员在违背行政责任后，不再是单纯的恐惧与害怕，而是能够体验更深层次的负罪感。由于受自责心理的驱使，他们比前道德阶段更多地倾向于补偿自己的过错，并且强调服从法律，维持社会秩序，对自己在行政组织中的地位身份有自觉的意识。在第三个阶段，个体行政人员具备了道德自主能力，能独立地评判社会的价值标准，具有独立的价值观，在正确的道德认识和积极的道德情感基础上，能够把外在道德原则内化为个人的内心需要。他们达到了“自律”的道德水平，即“原则的道德”水平。行政人员对自己所处的组织整体产生道德认同感，对与自己职位相应的责任有了深刻的理解，具有成为“公正的人”的渴望。在这个阶段，行政人员从内心上接受了普遍的公共利益目标，而不再是某些团体的特殊利益或个人私利。
在材料中，行政人员的道德发展水平仍处于前道德阶段。他们的行政道德责任感主要依赖于法律与制度等外在强制力，处于制度性责任的合法权威的控制之下。在我国法律制度尚未完善的条件下，他们就可以利用职权为自己谋取利益，损害公共利益。因此，应当不断提高行政人员的道德责任感，使之逐步发展到道德自律阶段。
行政人员的道德自律性是公众最希望达到的目标。这一目标的实现关键在于行政人员公共角色的塑造，即从私人领域的个人道德偏好转变为公共领域的角色责任。这一转换需要行政人员在公共服务中超越私人情感与利益，需要他们不断协调私人角色与公共角色的冲突，不断地解决各种责任冲突。在具体的行政行为选择中，行政人员要考虑两个要素：结果公平性与程序公正性。这也是行政人员作为公共角色履行责任的两种行为模式。第一种模式要求“公共行政官员有责任考虑他或她的行为对相关的顾客可能产生的后果”。这种模式的哲学依据是功利主义的效果论，强调道德取向是追求效果公平。行政人员在行政过程中要公正地计算结果，这些结果不是对行政人员自身有利，而是对公众有利；这些结果不是对部分公众有利，而是对所有公众都有利。然而在现实中，效果论常常会导致不公正的分配结果，这就需要第二种行为模式来协调。第二种模式要求“公共行政人员以一种特别强烈的公正期望去对待他们接触的人，或者说公共官员公正地处事的责任”。这种模式的哲学依据是以罗尔斯为代表的义务论，它要求审查行政过程的公正性，通过正义的程序限制行政行为，甚至限制对结果的追求，以确保行政结果的公正性，避免效果论把行政行为引入歧途。这样，通过把关注的焦点从直接的结果上升到高度普遍的正义，来不断地提升行政人员的道德水准。
这两种行政道德责任模式是提高行政人员道德自律性的基本导向和原则，要想贯彻在行政人员的具体行为中，还需要他们不断进行道德学习与训练，也需要政府部门建立相关的道德约束机制、保障机制和激励机制。
派出所所长充当赌场“保护伞”，每月收保护费数千元
材料正文
2005年8月30日，重庆市大足县珠溪镇派出所原所长赵永胜涉嫌擅自收取涉赌人员钱财，接受涉赌人员吃请，充当赌场“保护伞”而被大足县检察院以徇私枉法罪提起公诉。那么，他涉嫌犯罪的具体情况到底是怎么样的呢?
1．支持亲戚朋友开赌场
2004'年3月，赵永胜当上派出所所长之后，他以前的朋友唐钢找他商量开赌场找钱。赵答应并要求每个月给他们派出所数千元，而且得先交钱才能开赌场。唐钢找人合伙交了钱以后，便在珠溪镇农贸市场内租了一间门市房，从成都高薪聘来一位“技术人员”，以“投骰子”、“猜字谜”等方式揭开了赌场生意的序幕。几天后，他们又以同样的方式，在珠溪镇派出所辖管的龙石镇租了一门市开设赌场，这次他们又交了数千元。2004年4月间，赌场开了二十多天后，突然一天，赵永胜通知唐钢，说上面有人要来查，叫他们避避风头，停止营业。唐钢照办。避过风头后，7月，唐钢再次找到赵永胜谈开赌场的事。赵永胜说要先交数千元才能开张。唐钢交钱后立即让赌场重新上马。赌场生意在整个镇子上传开了，弄得一些人都心痒痒，想交钱来开个赌场，可是因为没有价钱讲，只好作罢。9月，杨家富以老表的亲戚身份去找赵永胜套近乎，商量开赌场的事情。赵永胜答应他说，先交数千元，然后就可以开设博彩球赌场。杨家富担心这些钱“摆不平”。赵永胜说，他只管在珠溪镇开，没有人会踩他的场子。同年10月，杨家富交了钱后，便在珠溪镇汽车站租了地方开赌场。
2．赌场被抄下令放人
杨家富的赌场开了没多久，就被发现。2004年10月10日，大足县公安局治安大队将他的博彩球赌场查封，将三十多人带回县公安局接受调查，将另外十多人及现场查获的赌具交由珠溪镇派出所处理。赵永胜得知情况后，很快“摆平”，并把赌具归还，还答应他们可以重新“开业”。唐钢和杨家富随后在珠溪镇玉滩村继续做赌场生意。风波过后，同年11月，唐钢等人又在赵永胜的同意之下，交完数千元后，在珠溪镇、龙石镇开设赌场。直到2005年元月，赵永胜被县公安局停职之后，他们的赌场才停业。赌场事件惊动了县公安局。
据了解，唐钢等人在该镇候车室开赌场，最多时一场有一百多人参加。为了招徕顾客，他们甚至开着车招摇过市，车身上写着“欢迎娱乐”等字样。
赌场被派出所所长“罩”着后，派出所干警知道开赌场之风甚嚣尘上，却没有办法去抓。因为赵永胜曾经开会公开说，赌场给了钱，不能去踩。
与此同时，当地政府、人大代表和群众对此反映强烈，反对这股开设赌场之风。在2004年11月召开的县人大会议上，珠溪镇的人大代表提出赵永胜保护赌场的事情,大足县公安局听到人大代表的反映后，便开始展开调查。
2005年元月，大足县公安局纪检部门撤销了赵永胜的所长职务。5月，大足县检察院对赵永胜立案侦查，6月对他批捕。7月10日，唐钢被大足县法院以赌博罪判处有期徒刑半年，其余同伙被判拘役，并处罚金。
3．同事连叹“可惜”
在大足县公安局珠溪派出所的警务公示栏中，赵永胜的名字和照片已经不见踪影。提起前任，新任所长易庆程称赵永胜“太可惜”，为了这个事情“不值得”。易所长说，赵永胜是1997年才进入警察队伍的，此前他是一个镇政府国土方面的工作人员。他曾因制止一起械斗而负伤。没出事前，赵永胜是大足县警方大练兵的“教头”。在他的努力下，该县的大练兵获得表彰。“没想到，他刚当上所长10个月就出事了……”易所长说，2005年年初，纪检部门对赵永胜进行了处理，撤掉其所长职务，并将他调到中敖派出所当一般的民警。
为何赵永胜会“出事”?易所长说，原因很多。他表示，据他所知，赵永胜收来的钱用在派出所的建设上，“比如装修办公室、购买办公用品等”。而该派出所赵指导员对此则不愿多说，他一直担任指导员职务，包括赵永胜当所长期间。他说，事情既然已经发生了，就没有必要再提，最重要的是搞好目前的工作。
据了解，珠溪派出所一共12个民警，自从赵永胜“出事”后，因为轮岗等原因，已有5个民警调动。
提出问题根据材料中的案例，分析行政行为失范问题的危害及其产生的原因。
分析问题
派出所所长充当赌场的“保护伞”是对行政权力的滥用，严重损害政府的形象，助长社会不良习气和作风的滋生和蔓延。正因为如此，这件事绝不是“值不值得”的问题，而必须要进一步去思考去分析这一行政行为失范问题产生的原因。
写作范本
本材料案件引发的是一个行政道德问题，进一步说，这件事反映了赵永胜等基层行政人员行政道德意识存在着严重的缺陷，即只注重私人和部门利益，忽视公共利益。这主要表现在以下两点。第一，利用公共职权谋取部门和个人私利。作为地方的派出所，应尽的职责就是要维护当地的治安打击各种违法犯罪行为，为公民提供一个良好的社会环境。然而作为社会良好秩序和环境的引导和维护者，竟公然地去支持开赌场，“名正言顺”地收取“保护费”，为赌场充当“保护伞”，去“摆平”查封赌场的公务人员。第二，助长了各种陋习和不正之风的蔓延，严重破坏了良好的社会环境。地方派出所缺乏道德意识而且助长了不道德行为的泛滥，那么就很难指望本地区有良好的道德风尚和秩序。“政府是一个感染力极强的以身示教的老师，无论教好教坏，他总在以自己的楷模行为教育整个民族。”
材料案例中知法犯法、以权谋私、违反行政职业道德的现象，不仅在大足县存在，而且在全国一些地方都是屡见不鲜。然而，这种现象为什么屡禁不止呢?究其原因，主要有三个方面。首先，政府官员法律意识淡化，权大于法，依法行政很难落到实处。在这种情况下，牟取部门利益，侵害公共利益的不道德行为就难以避免。赵永胜身为派出所的所长，带头践踏了法律法规的明文规定，利用手中职权庇护、支持赌博行为，这样的事实在对执法人员的素质提出了深刻质疑的同时，也更使我们痛心地意识到这样一种现实——权力宰制理性：本来大足县治安大队已将赌场查封了，但是赵所长的一句话就“摆平”了。其次，行政人员角色错位。与生活在现代社会中的普通人一样，行政人员在家庭、社区、单位和社会中承担着不同的角色，每一种角色背后都附带着一系列义务，同时也夹杂着私人利益和部门利益。其结果是行政人员总是处于各种角色产生冲突的尴尬之中。赵永胜公然充当赌场的“保护伞”，选择了以私人利益和部门利益为重的角色，而忽略了以公共利益为重的公共角色。角色选择的错误导致危害公共利益的不道德行为的产生。最后，行政人员曲解公共利益的含义。在现实中，之所以会出现行政人员凭借公共利益的名义损害真正公共利益的不道德现象，是因为公共利益的解释权和界定权均掌握在行政人员手中。
在材料中，存在着这样一种逻辑：公共利益与私人利益、部门利益总是交错在一起，而对“公共利益”概念界定的模糊不清，则导致了行政人员角色的错位，最终结果是政府出现违背公众利益的不道德行为。由此可见，准确界定“公共利益”是消除行政不道德行为的基础，也是重建行政道德的基础。
应急管理中的行政道德问题
材料正文
人类进入21世纪以来，面临着各种各样的突发事件，如SARS事件、美国的“9·11事件”、全球恐怖主义等，这使得应急管理成为各国政府关注的焦点。SARS疫情、重庆开县“12·23”井喷事故和其他地区频发的矿难事故等也使应急管理成为中国政府的重要职能之一。危机过后，社会各界从机制、程序等方面对政府应急管理中的问题进行讨论，而对应急管理中的行政道德问题没有给予过多的关注。这是当前政府应急管理理论研究与实践中的一个缺陷。SAＲS事件后对政府应急管理的反思则说明了这点。
SARS疫情过后，把政府应急管理视为一门以科学技术为基础的科学是国内极为流行的观点。如中央党校政法部副主任侯少民教授强调科学技术是克服危机的第一胜数，认为应急管理必须从制度建设人手，依靠科学决策与管理、增强透明度等方法应对危机。诚然，科学技术是应急管理的支柱，但是应急管理不能只依靠科学技术而忽略伦理问题。应急事件一般具有突发性、紧迫性、危害性等特点，因而在应急管理中，行政人员往往要面临很多重要且尖锐的道德伦理冲突和抉择。如果行政人员的道德水平不高，做出了有违伦理道德的抉择，那么就会降低应急管理的效果。因此提高行政人员的行政道德水平，对于应急管理有着重大意义。
2003年8月，加拿大多伦多大学的跨学科联合生命伦理研究中心就SAＲS引发的行政道德伦理问题进行了深入的研究，并发表了一份发人深省的报告，指出了道德伦理对处理公共卫生危机、强化应急管理的成效、认受性及合理性等具有重要的作用，并提出应急管理中的五大主要道德伦理上的思考，即隔离伦理、个人隐私伦理、关怀义务伦理、附属伤害伦理和全球一体化伦理。这些原则可以被视为应急管理中最重要的行政道德准则，它们建构起以“以人为本”的价值取向为核心的应急管理行政道德体系。
下面将结合案例分析应急管理中的隔离伦理问题。
SARS中的隔离案例
2003年4月1日清晨6时，大部分淘大花园E座居民仍在睡梦中，卫生署突然颁布“隔离令”，对E座实施封锁，大批身穿白袍、戴口罩及头套全副装备的卫生署人员及警察，将大厦四周10米范围重重包围，不准任何人进出。在10天的隔离期间，政府奉送三餐，并为居民提供心理辅导，有经济困难者亦可获每日60元津贴
政府向淘大花园E座居民发出“隔离令”后不足48小时，该座感染SARS的人数仍持续增加，遂决定将110户搬往柴湾及西贡的两个隔离营继续隔离。
不少该座居民的亲友闻讯后赶至E座楼下，欲进大厦探访却不得要领。周先生到淘大花园E座探望独居于大厦的70岁外祖母，他站在E座大门前欲进不得。他怕政府分发的食物不合外祖母胃口，向记者投诉政府手法僵化，不准亲戚探访。另外，何先生更带来狗粮，有朋友独留狗在家，要求渔护署将狗粮送到单位。其中144名被送往鲤鱼门“隔离营”的居民，到达后发现要共享厕所而鼓噪，通宵在营外静坐。入住该营的林小姐投诉：“连食饭都不通知我们，在楼梯口放一篮饭就算，食水又不足……”亦有居民指出，在没有足够的设备下，营内的生活犹如监狱。
提出问题
材料暴露了哪些问题？假如你作为参与些次危机应对的政府工作人员，你将从哪些方面入手处理此次危机？
分析问题
材料反映政府应急管理中存在的行政道德困境，即政府为了维护公共安全，必须对个人的自由权利进行限制。在民主国家中，政府对个人自由权利的限制既是违反宪法，也是违背行政职业道德的。但是，危机具有危害性、紧急性的特征要求政府为了维护公众安全，必须采取各种紧急措施，包括对个人自由进行限制的措施。这样，如何平衡个人权利与公众安全之间的关系就成为应急管理道德研究中的重要课题。
写作范本
危机与人类同伴共生，危机事件的发展一般要经过潜伏、爆发、蔓延、结束等阶段，危机一般都给公众的生命与财产造成重大的损失。因此，为了维护公众安全与利益，在危机事件的潜伏期，政府应采取紧急措施控制危机进一步发展；在危机事件的爆发、蔓延期采取严格措施控制危机产生的危害，尽管这些措施限制了个人的自由，但这都是十分必要的。在本案例中，政府运用公共卫生权力，实施强制性的隔离措施及搬迁计划，因此限制了个人在生活上、行动上以及与他人接触的自由，目的是要维护公共卫生和社会整体利益的迫切需要。对于一个崇尚自由的社会来说，为保障最大多数人的生命和利益，个人权利暂时性让步，接受限制，应该是合情合理的。让公共卫生得到优先考虑，暂时凌驾于个人自由权利之上，符合社会最大效益的道德原则。从这个角度而言，这并不违背行政道德原则。
但是，案例中也反映出一定的行政道德问题。如林小姐对隔离期间吃饭、饮水方面的抱怨；在内地，不少地方也出现过没有给被隔离人员提供足够的食品、饮水等情况；甚至还出现由于被隔离人员不满政府的隔离措施而逃跑，乃至暴力抗法事件。这些现象反映出政府应急管理中“以人为本”精神在一定程度上的欠缺。
针对这种现象，政府处理应急管理中公众安全与个人自由的关系，需要从如下几个方面入手。首先，尽管在应急管理中可以对个人自由进行限制，但是在隔离中也要体现出人本精神，保障个人基本的生存权利，这是政府应急管理的最低道德底线。其次，健全应急管理立法。对处于隔离状态中的个人的权利与义务进行明确的规定，使政府与被隔离者的行为有法可依。为了表达政府对被隔离者承担公民责任的回馈，在法律上要保障他们不会受到社会的歧视，使他们避免遭受不必要的伤害、损失以及不公正的待遇。再次，要遵守合理合适(proportionality)及透明开放(transparency)两大原则。保证有关的强制性措施是在公正平等、透明无私情况下执行，不可“黑箱作业”，做到合法、合情、合理以及适度。最后，提供尽可能多的帮助。政府部门需要把隔离的利弊给有关人士解释清楚，并提供尽可能多的支持与帮助，包括经济上、生活上以及心理上的支持，鼓励他们合作和减低他们心理上的恐惧及焦虑，使他们顺利度过隔离期。
应急管理中的行政道德原则，除了隔离案例中所体现出的隔离伦理外，其他四项原则也值得注意。个人隐私伦理是指政府对患者资料的公开应以对个人隐私构成最低侵扰为准则；关怀伦理是指政府应承担给予危机的受害者和参与救助人员与其他人员关怀的义务；附属伤害伦理是指政府在应急管理中要平衡救助危机受害者与其他非危机受害者之间的关系。例如，SARS期间，很多医院救治SARS患者而拒绝其他病人，使其他患者无法得到及时医治。政府就应该承担平衡这两者关系的义务。全球化伦理是指在危机发生期间，各国政府要相互帮助，不能够坐视他国的危机不管。
社会危机的出现，不仅会对人们的生命财产以及公共利益带来威胁，而且会对社会的基本价值观念带来严峻的考验，造成极度的不安、不满、不稳定及不合作，甚至还会对政府统治的合法性带来冲击。因此，在应急管理中，政府不仅要科学制定应急政策措施，还应该对应急政策实施过程中出现的伦理道德问题做出积极的回应，把伦理道德规范与科学决策结合起来，使之成为应急管理中不可或缺的部分，以达到建立政府公信力、争取公众支持与参与、增强社会凝聚力、稳定社会并最终度过危机期的目标。
本章结论
本章所列举的四个行政道德案例材料，分别涉及行政道德四个方面的理论与现实问题。SARS疫情案例说明行政道德责任是行政道德理论的核心问题；“谁动了辽西‘恐龙”’案例论证了个体行政道德自律性对提高行政人员行政道德素养的意义；派出所所长充当赌场“保护伞”事件阐明了行政道德应该以公共利益为基本取向；而SAＲS中的隔离案例则探索了政府应急管理中的行政道德问题。应当说，行政道德责任、个体行政道德自律性和行政道德的公共利益取向三个方面是行政道德研究中的重要问题，值得研究；而政府应急管理中的行政道德问题则是一个新兴的研究课题，也具有研究价值。但是，很显然，本章所阐述的理论并不能覆盖行政道德所有的理论问题，而且在案例的分析方法上，也有很多值得继续探索与改进的地方。
