专题二行政体制
行政体制的基本原理
行政体制又称行政管理体制，主要指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、人事制度、运行方式等制度的总和。 行政体制既是政治体制的组成部分，又是政治体制与经济体制的结合部，它由该国的基本政治制度规定，受该国经济制度、文化传统等因素的制约。行政体制的基本要素包括行政权力体制、行政领导体制、人事管理体制、行政监督体制、中央与地方关系体制和行政区划体制等。行政体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置，行政体制的实质是制度化的行政关系。
行政体制的基础是行政职能、行政权力、行政责任的实际构成与配置。行政职能是行政主体管理社会事务和行政组织内部事务的职责和功能，是行政体制产生、存在和变化的客观依据，行政职能结构从根本上决定了各国各级各类行政体制的管理类型和管理特点。行政权力是指行政主体管理社会公共事务和内部事务所享有的合法资格与相应的国家强制力，是行政体制的核心内容。行政学上的行政责任包括政治责任、行政法律责任、行政纪律责任和行政道德责任，行政责任是行政体制的保障。
合理的行政职能结构、权力结构、责任结构以及行政职能、权力、责任三者之间的平衡相称，是合理的行政体制的基本要求。
行政体制实质上是制度化、结构性的、以行政组织和行政人员为中心连接点的基本行政关系与相关的基本政治关系。外部行政关系包括党政关系、政企关系、政社关系以及行政部门与立法、司法部门之间的关系。内部行政关系包括中央与地方政府的关系、地方政府之间的关系、各级政府内部各部门之间的关系等。
建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，是中共十六大为我国行政体制改革设计的长远目标。新时期我国行政体制改革凸现了以下着眼点：
①建设服务型政府成为新时期政府职能转变的重要目标；
②行政审批制度改革推进了行政权力规范化的进程；
③行政责任体制的完善是行政体制改革顺利进行的必要保障；
④改革行政区划体制，调整地方政府之间的关系，是深化地方行政体制改革的重要措施。
南京——走近服务型政府
材料正文
2003年2月14日，南京市政府颁布《南京市政府关于推进服务型政府建设的实施意见》，提出了“一年构建框架，三年初步完成，五年形成规范”的行政管理体制改革总体安排。2002年以来，南京市政府推行政务公开、从严治政、依法行政、简政放权、向服务要效率、靠服务优化发展软环境的政务改革，取得了明显成效。
1．转变服务理念和作风
应市长罗志军的要求，南京市政府网站开通了“市长信箱”，使市民天天都能与市长论道。市长信箱里的E-mail与日俱增，据统计，仅2002年1月到10月中旬，就收到群众来信7 976件，其中发给罗志军市长的就有4972件，办结率超过80％。在“市长信箱”的带动下，南京市已有30多个政府组成部门开设了“局长信箱”。
“群众来访接待日”制度，是联系群众、接近群众、改进政风的措施之一。南京市规定，市领导每月一次，区县领导及政府部门领导每周三窗口值班或定期接待群众来访。为保证工作，所有接待日的接待地点、时间和联系电话均向社会公布，并建立了领导批示件办理和督办制度。2002年1月至8月，群众向市委、市政府主要领导反映问题1078件，绝大部分都明确了办理单位，特别是外商投诉件，基本做到件件都有较好的处理结果。2002年，人民群众对机关作风的满意率和基本满意率达到98％以上比上年提高10个百分点。
2003年9月，为规范本市国家行政机关及其公务员的公共服务行为，切实改进工作作风，加快服务型政府建设，南京市政府颁布实施《南京市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》，规定了各级国家行政机关及其公务员在公共服务中应鼓励的行为、应履行的行为和不得作为的行为以及违反规定应受到的内部处理和责任追究。
2．转变政府职能
(1)改“无限政府”为“有限政府”
南京市政府政务改革的一个突出特点是改变政府过去包打天下的状态，简政放权，把政府办成符合“小政府、大社会”构想的“有限政府”。2002年以来，南京市已经两次清理削减行政审批事项967项，其中市级行政审批事项减少了三分之二。企业工资政府审批制度，是多年来政府对经济进行宏观调控的重要手段，在审批制度改革中，南京市在全省率先明令取消了企业工资审批制度，把发放工资的自主权交还给企业。
(2)推进政务服务便捷化
2002年以来，南京市在全市街道和乡镇广泛推行“政务超市”、“行政服务中心”等多种便民服务方式，将原有五十多个服务类别梳理成五至七个大类，集中提供政务服务；在区县和开发区推行“一站式服务”、“联合办公”和“套餐式服务”；在市级政府部门推行“统一窗口”服务。建邺区政府提出创建“最佳投资创业服务区”的目标，建成的区行政服务中心、行政审批会办中心、投诉中心、招商中心、会议中心集中在一座楼中。其中行政审批会办中心首批已进驻了21个具有对外审批和服务职能的部门，可承办84个行政审批、许可、核准、登记服务项目。
(3)改善投资环境
2003年9月30日，南京市政府公布了《南京市政府关于进一步改善南京投资环境的若干意见》。为激活民间资本，吸引外资、外地资本来本市投资发展，就进一步改善南京投资环境提出了以下措施：第一，进一步放宽市场准入条件；第二，进一步深化行政审批制改革，简化审批程序，取消社会投资项目审批，减少前置审批；第三，进一步鼓励工业项目投资，落实工业项目优惠政策；第四，进一步完善综合配套服务体系，提高服务效率。作为改善南京市投资环境的重要内容，南京市打出了“建信用南京城，做诚信南京人”的口号，努力形成诚信政府、诚信企业、诚信个人和诚信中介组织四个城信主体。2002年7月，南京市多家政府部门联合建成了企业信用制度平台，全市10万余家企业的荣誉记录、不良记录、基本情况、质量认证情况等几大类共176万余条信息，全部一览无余。日前，广东某家企业欲在宁投资，并找到一家合作伙伴。当他们派人到市工商局咨询时，市工商局马上打开企业信用“红黑榜”，调阅这家企业的情况。这家广东企业大吃一惊，合作对象原来是上了“黑名单”的!广东老板对南京市为企业提供的信用服务大加赞扬：“这样的服务，才能吸引我们投资。”
(4)加强公共服务
2002年1至9月，南京市用于城市基础设施建设的资金已达132亿元，创历史新高。9月底竣工的中山东路至汉中门段、水西门大街、北京西路等改造工程，改善了城市环境，进一步凸现了南京历史文化名城的底蕴。在社会保障体系建设中，南京市加强公共财政建设，在做好“四个确保”工作的基础上，提高城市低保标准，扩大覆盖面；把就业再就业工作列为各级政府的重要任务，推动工作转变，拓展就业空间，进一步加强困难人群的住房、医疗等基本保障。
3．建立阳光政府
“规划公示”制度是南京市建立政府决策公示制、预告制和通报制的一项重要内容。2002年3月，新街口乐富来广场和大行宫路口竖起两个大型灯箱，展示南京老城改造重点工程“中山东路汉中门规划设计“方案”，征求市民意见。不到半个月，就收到市民建议400余条，许多好的建议在修订规划时被专家采纳。之后的几个月，又相继有鼓楼——北极阁风貌区改造规划、南京历史文化名城保护规划、民国公馆区历史风貌保护规划、夫子庙风景区改造规划与公众见面。“规划公示”引起了市民关注，也得到了好评，市民主人翁意识不断增强，老城改造得到了市民广泛的支持，上半年顺利拆迁80万平方米。
4．加强公民监督
2002年6月成立的南京市行政效能投诉中心，仅两个月时间就接受各类投诉咨询415次，其中80多个投诉意见集中反映了一些行政执法部门巧立名目乱收费、违规干预企业和市场以及办事拖拉、相互推诿的“衙门作风”。随后，私营个体经济投诉中心、民营科技企业投诉中心及外商投诉中心相继建立，四个投诉中心的建立表明了市政府实行新政务、建设服务型政府、从严治政、依法行政、规范行政行为的决心。
提出问题根据上述材料，概述各地政府建设服务型政府的主要措施。
分析问题
为适应我国加入世贸组织，全面建设小康社会，完善社会主义市场经济体制的新形势，各级地方政府推出了改革行政管理体制、加快政府职能转变步伐，建设服务型政府的措施。一时间，建设服务型政府成为我国地方政府管理创新的共同举措与发展潮流。南京、重庆、珠海、广州、上海等地，都把建设服务型政府作为行政体制改革的一项重要目标。建设服务型政府是我国行政管理体制改革和政府职能转变的目标，这一点已经成为中央政府和各地方政府的共识。2004年2月21日，国务院总理温家宝在《提高认识、统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》中指出：公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。
写作范本
地方政府建设服务型政府的潮流是国内外环境因素综合影响的结果：加入世贸组织从根本上改变了地方政府之间竞争的规则与环境，迫使地方政府将竞争的重点从产品竞争转向综合环境竞争；社会现代化的发展要求改变地方政府重经济建设、轻社会发展的发展战略，走向经济与社会协调发展；社会主义市场经济体制的建立与完善，行政体制改革的不断推进，更是建设服务型政府的直接动力。各地政府建设服务型政府的措施主要包括以下几种。
1．转变行政观念
建设服务型政府，关键是实现政府和公务员管理观念的改变。由计划经济的“管制”型管理到市场经济的“服务”型管理，政府角色应实现由“划桨者”到“掌舵者”和“服务者”的转变，公务员的行政理念应由以“领导者”自居，转向以“做人民公仆”为荣。在行政活动中，政府应考虑的是人民的需要和认同。如南京市“市长信箱”的设立和“群众来访接待日”制度的建立，不但使群众关心的、关系切身利益的问题得到及时的解决，更拉近了政府与群众，市长与市民的距离，为改革政务、转变作风、建设服务型政府奠定了基础，群众满意度得到大幅度提高。《南京市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》为促进公务员转变行政理念，提高服务质量提供了制度的依据。
2．转变政府职能
转型时期，我国地方政府的管理与中央政府一样，存在着越位和缺位并存的情况。市场经济体制的完善需要政府权力与职能的归位，改变计划经济中政府直接参与经济活动和通过地方保护、设租寻租扭曲资源配置的情况。
为了促进政府职能的彻底转变，各地政府都进行了较大力度的行政审批制度改革，重新确立政府的职能、权力和责任。如南京市政府以建立“有限政府”为目标的行政审批制改革，为南京市转变政府职能、提高行政效能打下了坚实的基础。
在市场经济条件下，特别是入世后开放的市场经济条件下，地方政府之间的竞争主要体现为公共产品竞争，地方政府的经济服务职能主要体现为通过提供良好的公共服务，建立透明有序的市场环境来吸引投资，发展地方经济。各地采取各种措施创造宽松的市场环境，整顿市场秩序，降低经商成本，提供优良服务，吸引外来投资。南京市政府改善投资环境，创建社会交易成本最低城市的一系列措施和“诚信南京”的建设，为吸引外来投资、发展地区经济创造了良好条件。
3．强化公共服务职能
改革开放以来，随着中央和地方权力关系的调整以及地方市场经济的不断发展，受改革利益导向的影响，我国地方政府作为经济发展的主体力量，越来越重视经济管理职能，财政资源大多用于经济建设领域，而在社会公共事业，如生态环境、劳动就业、社会保障、职工权益和公共卫生等领域则投入不足，这是导致社会发展与经济发展严重失衡的主要原因。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的科学发展观，为服务型政府的职能转变指明了方向。市场经济中，地方政府最主要的职能应该是提供有效的公共服务，包括本区域的社会秩序、教育、科技、基础设施建设、治安、社会保障和保险、公益事业、环境保护、市政建设等。近几年来，各城市政府在完善社会保障制度，促进就业，强化公共卫生管理职能，推进教育、科技、文化、体育等事业发展方面做了不懈努力。
在市场经济条件下，针对我国政府在提供公共服务方面起步较晚、效率低下、难以满足社会多元化需求的情况，应实现公共物品提供主体的多元化：纯公共产品由行政机关提供，鼓励政府内部的竞争，加强监管，保证公正，提高效率；第三部门(如学校、医院、中介组织和行业协会)向公众提供相应的(专业性较强，具有一定竞争性的)公共服务；市场领域的工商企业通过委托服务、管理承包、特许经营等多种形式，与政府合作或单独地向消费者提供一部分公共服务。南京等地政府在完善社会保障体系、加强基础设施建设、培育和监督第三部门以提高社会自我管理、自我服务的能力等方面取得了显著成就。
4．建立阳光政府、高效政府、法治政府和责任政府
服务型政府应该是透明、高效、法治、负责的政府。为提高政府透明度，保障公民知情权、参与权和监督权，各地政府全面推行政务公开，健全政府公告制度，向社会公开各项规章制度、办事程序和办事结果，实行决策公示制、预告制和通报制，不定期地召开新闻发布会、决策听证会、专家咨询会；完善政府网站功能，建立政府统一的信息平台，实现政府信息的社会共享。为了向社会提供方便快捷的服务，各地区政府相继建立了政务大厅、行政服务中心、政务超市等服务体系，采取“一站式”服务，简化审批等服务的手续，缩短等待时间，全面提高了服务的质量和效率。为保障政府依法行政和高效服务，各地还加强了行政服务的监督体系和责任体系，主要体现在建立和完善群众评议和投诉机制，建立行政效能投诉中心等，制定和完善公务人员工作评估以及相应的奖惩机制。
在建设服务型政府的浪潮中，各地政府致力于完善服务理念，转变行政职能，提高服务质量和效率，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，为经济社会发展创造了良好的条件和环境，为我国各地区实现全面、协调和可持续发展奠定了基础。
“一站式”行政许可服务中心——魅力天津新“王牌”
材料正文
《中华人民共和国行政许可法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起实施。该法对行政许可的概念进行了准确界定，并对行政许可的设定、实施机关、实施程序、费用、监督检查、法律责任等进行了详细的规定。天津市自2003年11月开始，按照《行政许可法》的规定，对128件地方性法规进行了全面清理。2004年6月28日，天津市十四届人大常委会第十二次会议通过了《关于停止执行天津市地方性法规设定的58项行政许可事项的决定》，该决定涉及地方性法规28件，7月1日开始实行。为了保证这些行政许可事项停止执行后行政管理的连续性和工作上的衔接，会议要求，这些行政许可事项停止执行后，法律和行政法规有规定的，依照法律和行政法规的规定执行；法律、法规还没规定的，市政府及有关部门要抓紧制定相关措施，切实提高办事效率，保持行政管理工作的连续性。
天津市行政许可服务中心于2004年11月1日正式投入运行。根据市政府做出的《关于集中办理行政许可和行政审批事项的决定》，凡具有行政审批职能的市级政府部门原则上都要进驻市行政许可服务中心办公，实行“一站式”审批服务，各有关部门在本单位将不再接件。该市之所以要实行“一站式”的审批服务，市行政许可服务中心有关负责人这样简洁地道出理由：本市要建设法治、透明的服务型政府，因此在全国率先建成“一站式”的审批中心，这是转变政府职能、吸引国内外投资、改善天津投融资环境的一张“王牌”。
11月1日是天津市行政许可服务中心正式运行的第一天。原定于9：00办公的大厅，从8：30开始就陆续迎来办事人员，服务人员也早已迎候在大厅人口处，对需要到不同窗口办事的人员进行引导。第一位步入大厅的邓先生，是一家房地产公司的负责人，他要给刚刚竣工的办公楼办理消防验收合格证，于是来到市公安消防局的办事窗口。市公安消防局的工作人员微笑着致以问候，并递给他一张评议卡，请他在办理完毕后对工作人员的举止行为、服务态度等进行评议打分。由于办理消防证需要工作人员到现场勘察，并要对图纸进行审查，因此工作人员告诉邓先生接件审理合格后，将在3个工作日内给他答复，告知现场勘察的时间等事宜。9：00工作人员将邓先生的报件相继输入电脑，并请邓先生配合填表，不到9：10邓先生就交办完限期办理件离开中心。截至11月1日的17：00，中心全天共接件245份，办结165件，接待申请人和前来咨询的企业、群众1 000余人次。中心热情高效的服务给办事人员留下了深刻印象，大家纷纷表示，“一站式”审批服务，不仅方便了群众，而且提高了政府效能，真正做到了公开、公正、便民、高效。
市行政许可服务中心通过搭建行政审批服务、行政效能监察、要素配置和社会服务四大平台，为公民、法人和其他组织提供真正没有“围墙”的便捷服务。
行政审批服务平台——把各部门行政许可、非行政许可审批和有关配套服务事项集中起来，统一规范地受理和办理，充分体现了政府的公共服务职能。目前，中心受理行政许可、非行政许可审批和有关配套服务事项的窗口有124个，集中、统一、规范地为基层和群众提供便捷、高效的行政审批及配套服务。中心一楼大厅设有各部门窗口及审批室分布图、事项办理流程图和咨询导引服务台，咨询导引台备有触摸屏查询系统和各进驻部门窗口办事索引。一楼和二楼大厅设有三个大屏幕，各等候休息区共设有32个等离子显示屏，进行政务公开、公示和信息发布。
行政效能监察平台——市监察局作为市政府实施行政效能监察的职能部门，在中心设立市行政效能投诉中心，并派驻监察室，受理申请人投诉，向社会公布投诉举报电话，会同中心管理机构对进驻部门及工作人员的行政效能进行监督检查。
要素配置平台——政府采购中心在中心设办事窗口，根据采购人的委托办理采购事宜。同时，市建设工程招标管理办公室进驻中心，受市建委的委托负责天津市行政区域内建设工程招投标活动的监督管理。
社会服务平台——以公开、公平、公正的方式，按照市场运作的机制，将部分信誉好、公信度高的企业组织起来，对外公布服务电话，提供真正没有“围墙”的高效服务，在群众与政府、市民与企业之间架设一座服务的桥梁。同时，市政府的为民服务网络系统也将进驻中心，并将进一步完善，以便更好地为群众服务。
594项行政许可和非行政许可审批事项不出大门即可“一条龙”办理，公章“旅行史”从此画上句号，社会效率真正得到体现。原来申请单位提出开办餐饮机构的申请之后，公共卫生监督所首先由监督科受理、审查申请书和有关资料，做出是否受理的答复；受理申请后，监督员赴现场审查、采集样品，送相关部门进行检验；检验合格后，监督员审查、签字，并由科主任全面审查并提出初审意见；随后由发证科审查科核查，合格者由科主任签字，发放卫生许可证。从受理到最后发证，一般需要20个工作日。随着市行政许可服务中心的启用，申请速度大大加快，也避免了申请人在各部门间的往返奔波。如果各方面检验合格，5天左右即可领证。
提出问题
结合所给材料，分析行政审批改革的意义。
分析问题
行政权力是行政体制的一大要素，它与行政职能和行政责任息息相关，是行政运行中最重要的资源，在行政体制中发挥着核心作用。由于行政人员素质具有非常完善性，如果对权力的规范制约不力，就可能导致行政权力的失范和失效。
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可作为一项重要的权力，是政府管理社会的重要手段，对规范政治、经济健康发展发挥了重要作用。但是，由于缺少必要的法律约束和规范，实践中存在不少问题。
写作范本
近几年来，随着行政体制改革的深化，我国各地政府不同程度地进行了行政审批制度的改革。2004年《行政许可法》的颁布，对于保护公民、法人和其他组织的合法权利，改变行政管理方式，从根本上促进政府转变职能，从源头上防止和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要意义。
1．行政权力的规范
在计划经济、权力导向的体制下形成的行政审批制度，对行政审批的范围没有清晰的界定，具体表现为：行政许可事项过多，产品质量许可太泛，资格、资质许可太滥；行政许可的设定权不明确，设定行政许可的随意性太大。有些行政机关或公务员利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段，过多过滥的行政许可已成为一个腐败源。《行政许可法》对可以设定行政许可的事项和各级政府设定行政许可事项的权限做了详尽的规定，并规定行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。各地政府根据《行政许可法》的规定清理减少了一大批行政许可项目，从而也减少了权力“寻租”的机会，防止行政机关及其工作人员滥用权力，有利于预防和治理腐败。按照《行政许可法》的规定，天津市对128件地方性法规进行了全面清理，于2004年7月1日做出停止执行天津市地方性法规设定的58项行政许可事项的决定，并同时开始实施《天津市设定与实施行政许可规定》，对天津市的行政许可的设定与评价，行政许可的实施机关，行政许可的实施程序、收费等事项做了详尽规定，为行政许可权力的运行提供了法律依据，为依法行政打下了基础。
2．政府职能的转变
我国传统的行政管理方式主要是以权力为导向的，这种管理方式是在长期计划经济条件下形成的，体现了政府全能主义和权力本位思想，政府在审批领域管了很多不该管、管不好的事。在我国建立和完善社会主义市场经济体制的形势下，这种管理方式的弊端越来越暴露无遗，导致行政许可权的膨胀、行政职能的越位与缺位并存的现象。由于法律没有对部门和地方的行政许可设定权加以限制，一些政府部门和地方政府通过规章，甚至通过一般规范性文件滥设许可，通过许可搞部门分割与地方封锁、行业垄断，妨碍了统一市场的形成和公平竞争，制约了市场经济的发展。《行政许可法》规定，公民、法人或者其他组织能够自主的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，政府都不能设立行政许可。通过对设定行政许可事项的规定，实际上取消了一批行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的事前审批，对创造公平竞争的市场环境，把政府职能转移到公共服务、宏观调控、社会公共事务上，有重要意义。
这些审批权的放开是否意味着今后这些事项都不再需要行政许可或政府监管?答案是否定的，取消行政许可事项，不等于政府撒手不管。以往的行政审批轻监管或只审批、不监管的现象比较普遍。《行政许可法》强调行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。为配合《行政许可法》的实施，天津市人大常委会在取消58个行政许可事项的同时，指出在取消的行政许可事项停止执行后，法律和行政法规有规定的，依照法律和行政法规的规定执行；法律、法规还没规定的，市政府及有关部门要抓紧制定相关措施，切实提高办事效率，保持行政管理工作的连续性。政府以及有关部门要认真研究加强后续监管的措施，变事前监管为事中、事后的监管，防止行政管理脱节，造成管理真空。只有在把政府不该管的许可项目取消的同时，加强各方面措施，把该政府管的事真正管住、管好，才能在行政体制改革过程中真正实现政府职能的有效转变。
3．行政权力的正当行使：高效、便民、为民
行政权力行使的最终目的在于其公共性，即为民服务。行政审批的改革也应该以为人民、为社会提供优质、高效的服务为根本目的。《行政许可法》凸现了公平、公开、公正、便民、保护、救济、补偿等原则，体现了为民服务的本质。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场做出决定的，应当当场做出书面的行政许可决定；不能当场做出行政许可决定的，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内做出行政许可决定。天津市行政许可服务中心共有受理行政许可、非行政许可审批和有关配套服务事项的窗口124个，集中、统一、规范地为基层和群众提供便捷、高效的行政审批及配套的“一站式”服务，缩短了审批时限，办事效率大大提高，服务质量进一步优化，对该市广大企业和群众来说是一个福音，对于人生地不熟的外埠和海外的投资者、申请人来说，更是省去了很多令人头疼的奔波。可以说，经过行政许可服务的不断改革，行政许可成为转变政府职能、方便企业和群众、吸引国内外投资、改善天津投融资环境、促进本市对外开放和经济发展的一张“王牌”，成为天津建设服务型政府的一大亮点。
4.行政权力的监督和责任
长期以来，行政许可机关重行政许可权的使用，轻监督和责任追究，少完善的监督制约机制，导致行政许可权责不一致，管理混乱，公务员玩忽职守、贪污受贿等违法犯罪行为层出不穷，给社会造成了极大的损害。行政机关行使行政权力应该树立权责一致的理念。有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿，是依法行政的根本要求。《行政许可法》按照责权一致的原则，对行政机关违法设定、实施许可事项以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任：对于行政机关工作人员违反《行政许可法》行使行政许可权不构成犯罪的，责令改正；情节严重者，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任。依据许可法的精神，天津市行政许可服务中心设立了行政效能监察平台，市监察局作为市政府实施行政效能监察的职能部门，会同中心管理机构对进驻部门及工作人员的行政效能进行监督检查。同时设立市行政效能投诉中心，向社会公布投诉举报电话，受理申请人投诉。受人民监督，才能使行政权力置于有效控制之下，真正成为人民的福音。
从“非典”、重庆井喷事故、密云踩踏事件到问责制
材料正文
以往，出再大的事故，发生再恶性的行政违法事件，除了惩处几个直接责任者以外，高层官员承担政治责任的并不多见。新一届中央领导集体主政以来，秉承“有权必有责，用权受监督”的理念，从罢黜卫生部部长张文康、北京市市长孟学农，到问责密云灯会踩踏、开县井喷、海宁火灾、吉林中百商厦大火，至嘉禾违法拆迁，一年多以来的罢官浪潮使问责渐呈新气象。
1．“罢官风暴”
(1)“非典”事件
2003年“非典”期间，近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官去职。其中北京市市长孟学农、卫生部部长张文康等人因为“抗非”领导不力被免职。
(2)重庆“12·23”特大井喷事故
2003年12月23日22时左右，重庆市开县高桥镇发生特大井喷事故，大量含有高浓度硫化氢的有害气体喷出，人民群众的生命财产遭受重大损失。事故灾害波及开县境内的高桥镇、麻柳乡、正坝镇、天和乡4个乡镇28个村，总共造成243人死亡，4000多人受伤，疏散转移6万多人，9．3万多人受灾。27日上午，咆哮肆虐84个多小时的罗家16H井被压井封堵。这次井喷特大事故是中国石油行业事故伤亡人数最多的一次，引起各界高度关注。监察部按照国务院的指示于2004年1到6月进行调查工作。2004年4月14日，国务院同意接受马富才辞去中国石油天然气集团公司总经理职务的请求，中共中央批准马富才引咎辞去公司党组书记职务。四川石油管理局局长、党委书记陈应权是安全生产第一责任人，对这次特大事故的发生负有主要领导责任，中国石油天然气集团公司决定撤销其四川石油管理局局长、党委书记职务。2004年7月14日首次开庭审理这起特大井喷事故案，在施工过程中的违规操作，事发后未能尽快做出果断决策和明确指令的6个直接责任人受到了审理。7月29日，经国务院批复，由监察部直接查办的包括中石油川东钻探公司“12·23”特大井喷事故在内的一系列特大事故结案，165人受到党纪政纪处分。
(3)北京市密云县“2·5”特大伤亡事故
2004年2月5日晚7时45分，北京市密云县彩虹公园举办的密云县迎春灯展上，因一观灯游人在公园桥上跌倒，引起身后游人拥挤，造成踩死挤伤游人特大恶性事故，37人死亡，15人受伤。10月14日，密云彩虹桥伤亡事故案开庭审理，两名直接责任人(城关派出所原所长孙勇、政委陈百年)以涉嫌玩忽职守罪接受审判。密云县委书记夏强被给予党内警告处分，县长张文引咎辞职。
2.问责法制化
2004年4月，中共中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》。
2004年6月，《四川省关于重特大安全事故行政责任追究的规定》开始施行。
7月1日，重庆市《政府部门行政首长问责暂行办法》(下文简称《办法》)开始正式实施，这是中国内地第一部以政府规章形式出台的“高官问责制”，标志着中国开始为官员问责建立法制保障。
《办法》中规定的问责对象包括重庆市政府部门(包括市政府办公厅，市政府组成部门、直属机构、特设机构，市政府部门管理机构，议事协调机构的办事机构，具有行政管理职能的市政府直属事业单位，市政府派出机构)的行政首长(含主持工作的副职)。
被问责的情形包括7类：第一，效能低下，执行不力，致使政令不畅或影响市人民政府整体工作部署的；第二，责任意识淡薄，包括瞒报、虚报、迟报重大突发事件，在紧急时刻拖延懈怠、推诿塞责等，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良影响的；第三，违反法定程序，盲目决策，包括重大建设项目发生严重质量问题等，造成严重不良政治影响或重大经济损失的；第四，不依法行政或治政不严，包括机关效率低下、服务质量差、监督管理不力，致使机关工作人员多次发生滥用职权、徇私舞弊和失职、渎职等严重违法、违纪行为等，造成严重不良政治影响或其他严重后果的；第五，在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的，包括在招商引资活动中不守诚信，在政府采购活动中不进行招投标，在资金融通活动中违反国家金融法规和有关政策规定等；第六，在公开场合发表有损政府形象的言论，或行为失于检点，举止不端，有损公务员形象，在社会上造成不良影响的；第七，市人民政府认为应当问责的其他情形。
追究责任的方式有7种：取消当年评优、评先资格；诫勉；通报批评；责令在市政府常务会议上做出书面检查；通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；停职反省；劝其引咎辞职。
“行政首长问责制”施行以后，在重庆市各个层面已产生深远影响。重庆市一家咨询类外资企业员工曾小姐将之称为“百姓制约行政官员”的办法。她说：“启动问责程序简单易行，公民举报、新闻曝光、工作考核结果等以及司法机关、相关行政单位提出问责建议都可以。以前我在一些政府部门办事经常被‘踢皮球’，今后我可以对工作态度和服务质量差的部门进行问责。”
问责制启动之后，2004年9月25日中午，重庆市石柱县一辆中巴车严重超载营运，在过桥时被山洪卷入河中。截至27日20点30分，死亡7人、失踪37人(其中学生30人)。重庆市市长王鸿举作为问责程序的启动主体，决定启动问责程序。重庆市监察局成立了专案调查组着手调查。重庆市市委10月13日经研究同意岳中焕引咎辞去石柱土家族自治县县长职务。
提出问题
概述材料集中反映了哪些问题。
分析问题
从罢黜卫生部部长张文康、北京市市长孟学农，到问责密云灯会踩踏等事件，表明了责任政府的理念已付诸实践。不少专家指出，问责政府领导干部不能只是“风暴”，当前的问责面临的主要问题是：有问责之事，无问责之法。四川省出台《四川省关于重特大安全事故行政责任追究的规定》，重庆市实施《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》(下文简称《办法》)在这方面带了好头。重庆市出台的官员问责制度实际上第一次将问责制上升为制度层面上的规范性文件，是在问责制度方面一次突破性的探索，对促进政府依法行政也有着深远意义。
问责制要求各级政府官员必须从以往的“我当多大官就有多大权”转到“我当多大官就有多大责任”的“官念”上来，有利于打破干部“能上不能下”的陋习，它凸现了一种理念，不是只有贪污受贿的干部才会受到处罚，如果官员没有懂得权力的真正含义，没有为民所用、所谋、所系，那就会因失责而受到追究。“非典”事件以来，从免职、撤职到引咎辞职的变化，不仅是政府官员主动承担责任的一种自觉和勇气，也是一种为官的职业道德，体现出官员责任理念的转变。
写作范本
问责制度的建立不是最终目的。问责理念的最终形成，问责体制作用的有效发挥，还需要很多方面的努力。
①问责主体归位和公民素质的提高。行政问责应该包括同体问责和异体问责。前面已经介绍过。官员问责的主体不局限于行政部门内部上下级之间，政府更应向人民群众负责。虽然根据重庆市出台的《办法》对问责程序的规定，市长可以根据公民、法人和其他组织的举报、控告，新闻媒体的曝光，人大代表、政协委员、司法机关或仲裁机构、政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关等各方的问责建议启动问责程序，但现在的一些案件中以及各地问责办法中，问责主体也只是人民政府，民众实际上没有直接质询官员的权利和条件。各级政府应为群众表达意见和直接质询政府官员提供畅通的渠道，同时加强立法监督和其他异体监督，将政府及主要官员置于更广泛的社会监督之下，建设真正对人民负责的政府。同时，在建设法治政府的过程中，需要加强对公民的教育，提高公民的权利意识和法制观念，消除我国公民所具有的惰性和对待政治的冷漠态度，使他们关心并积极参与政治活动。这样才能把政府官员的问题积极地反映出来，为官员责任制度的实施提供一种自下而上的动力。
②问责制呼唤阳光政府。对人民负责，必须让人民知道政府该做什么，正在做什么。官员行为的公开和透明是问责制实施的一种重要信息保障。只有公开行政、透明行政，才能使政府官员的行为公之于众、受到监督，才能使公民或其他监督部门根据各种情况来判断这种后果是否由官员的不负责任的行为引起，从而有针对性地对官员的责任进行追究。“非典”前期对各种数字信息的隐瞒，造成了民众对政府的不信任，也不利于对病情的控制。而在密云踩踏事故发生后，官方媒体在第一时间对具体信息的及时、准确公开，满足了公众的知情权，恰恰成为平息传言、稳定社会的一个良方。与重庆市行政首长问责制同一天施行的，还有《重庆市政务信息公开暂行办法》、《重庆市行政决策听证暂行办法》等，这些文件在一定程度上保障了群众的知情权，使问责能真正落到实处。
③完善责任体系。以往政府对官员的责任追究一般以《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》为基础，只涉及行政法律责任和纪律责任。问责办法的出台，加强了政治责任、道德责任的追究，同时实现了行政责任追究的制度化和规范化。当然，有效的问责和责任追究还需要法律进一步的完善和各级政府官员责任意识的转变。一些地方党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，只追究行政责任，回避追究法律责任。有些学者呼吁对造成重大人身财产损失事故的责任追究不应停留在行政层面，还应涉及其他法律责任。
④问责制需要配套制度措施的完善。问责是对事故发生后的处理，逝者的生命和国家财产的损失已无法挽回。“非典”和密云事故以来，北京市的应急机制得到了完善和加强。在重大节日，公共场所的安全保护被置于突出的地位，控制热闹景点的人数和车辆，不定期地进行防止事故的演练，制定了周密的活动方案和突发事件应急救援预案。问责不是唯一的目的，也不是最终的目的。在生产建设中严格按照安全标准操作，在管理活动中严格依法行政，加强应急管理的理论研究，完善预防机制，才是防患于未然的良方。
浙江“市管县”体制的兴衰
材料正文
浙江原只是东南沿海的一个资源小省，改革开放以来发展迅速，成为东南一颗灿烂的明珠。二十多年来，世界国民生产总值年均增长速度为3％，中国为9％，而浙江省为13.1％。浙江省实践的魅力和根基无疑离不开地方政府体制改革的作用。
1982年，为了打破城乡间的壁垒，推动城乡经济发展，中共中央以［1982］51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。浙江省是紧跟作为试点的江苏省进行改革的，在全国属于最早实行“市管县”体制的省之一。其第一批1983年改制，最晚的丽水市于2000年升格为地级市，至此全省11个市69个县普遍实行了“市管县”体制。关于实行“市管县”的目的，浙江省政府1983年颁发的第82号文件指出：“实行市领导县的目的，就是要更好地按客观经济规律办事……合理组织社会生产和流通，打破条块分割、城乡分割的局面，以城市为中心，建立起城乡一体的生产网络、流通网络、交通运输网络、科技文化和信息网络，为城乡经济的发展开拓更广阔的道路。”
但从20世纪80年代末开始，“市管县”的实质开始悄悄地发生变化，表现为：经济上，地级市和下属县之间的经济发展不再是“市带县”的关系，而呈现出一定的竞争关系，“市刮县”、“市卡县”的情况屡有发生；财政上，浙江省在1983年的改革中原本就保留了早先“市县分灶吃饭、各自对省负责”的财政制度，地级市对县没有财政管辖权；外贸和进出口方面，县和市也是各自独立的；人事管理权上，虽没有变化，但原本就处于部分“省管县”的状态；社会事务上，因为市管不到县的财政，也就是管不到县的各项社会事务，市对县的这方面的管理基本都属于指导性的，没有约束力。
90年代以后，浙江省委省政府一直试图通过对市县间经济管理权限分配的微调来解决“市管县”体制引起的问题，以适应县域经济快速发展的需求。“强县扩权”是90年代以来浙江省地方行政体制改革的一种趋势。
1992年，浙江省对13个经济发展较快的县市进行了扩权，内容主要是扩大建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但当时阻力较大。
1997年，浙江省又允许萧山、余杭行使部分地级市的经济管理权限。
2002年8月17日，浙江省再次深化改革，省委办公厅下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县市经济管理权限的通知》(浙委办［2002］40号文件)，把313项原本属于地级市的经济管理权限“空降”到了浙江省绍兴、萧山等20个经济发展势头迅猛的县级行政区头上。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。在经济上完全实现了“省管县”。
这三次调整在逐步扩大县权的同时，从根本上冲击了“市管县”体制。目前浙江省委政策研究室正在紧锣密鼓地准备着下一次扩权，扩权县的总数达到25个左右，扩权事项也将从经济管理领域延伸到社会管理权限。
市管县体制是80年代中央发起的全国大力推广的改革，被视为中国在探索自己的城乡发展模式方面的一项重大的制度创新，其意义在80年代曾得到高度肯定；而90年代以来浙江省废除这种体制的种种举措显然也获得了多方拥护并取得了良好效果，浙江省在全国百强县中占据五分之一席位就是明证。
湖北、河南等省也先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市一级的经济管理权限直接下放给几个重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。海南省出于土地面积和人口较少的原因，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。
提出问题
就给定资料所反映的主要问题，用1200字左右的篇幅进行论述。要求中心明确，内容充实，论述深刻，有说服力。
分析问题
虽然浙江省“强县扩权”的改革并没有改动行政区划，但其逐渐调整省、市、县三级的政府管理权限分配的措施，已经在实质上改变了地方政府间的关系。这次改革的实质是借用“行政结构”的调整来适应经济发展对政府职能转变所提出的要求。近年来，很多学者和政府官员提出了将地方政府层级由目前的四级政府(省、市、县、乡镇)，转变为三级(省、市县、镇乡)和两级(省、不设乡镇的市)政府的层级管理体制，增大省政府的管理跨度，实现层级结构的扁平化。继海南和浙江省“市管县”的探索之后，湖北、河南、辽宁等省也通过不断地增加县的管理权限，为行政层级改革奠定了基础。
写作范本
1．“市管县”的发展状况
“市管县”，是以中心地级市对其周围县实施领导的体制，它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。20世纪80年代，我国各地实行市管县体制有是有其现实依据的，对于打破城乡分割，发展城乡经济方面起到了一定的积极作用。但随着经济体制改革和政治、行政体制改革的深化，以及经济、社会的不断发展，“市管县”体制所对应的行政管理手段和它所承载的行政关系，已经失去了存在的依据，行政体制的改革势在必行。
2．政府职能转变推动市管县改革——放权
市领导县体制是从计划经济出发的一种制度安排。80年代初期，我国仍采取计划经济为主、市场调节为辅的方针，计划经济理念仍在政府行政管理中占据主导地位，导致政企不分，政社不分。在这样的经济和行政体制下，市场还没有成为资源配置的主要手段，市场机制还没有成为经济运行的主要机制，对行政层级体制的这种设计，是希望通过行政手段增强要素集聚和市域范围内的经济关系协调，加强纵向逐级领导和管理，从而按政府愿望达到资源合理配置的目的。
20世纪80年代末90年代初开始，经济体制从计划向市场转型，行政体制改革要求政府逐步放开对企业、社会的束缚，不再通过行政手段配置经济资源。企业有了经营自主权，在市场因素的刺激下，会主动地构建企业间经济联系，由此城乡经济、地区经济间的纽带也就自然形成。随着市场经济的进一步发展，“市管县”体制反而成了阻碍城乡经济快速发展的障碍。
3．经济、社会发展推动城乡行政关系调整——城乡分治
1983年我国部分地区(包括浙江省)实行“市管县”的指导思想在于通过提升市的行政层级、扩大市的管辖范围，增强市在资源配置上的行政权力，强化市的区域经济中心地位和协调能力，打破城乡间的壁垒，推动城乡经济发展，增强市对周边农村地区经济发展的带动作用。80年代改革初期，一方面，商品经济开始推行，城市工业的发展面临商品市场缺乏原料的危机，需要打破城乡分割，从农村地区获得满足；另一方面，乡镇工业在农村地区兴起，但其发展还需要城市从资金、技术、项目上给予支援和引导，需要“市带县”，这一时期，不少城市利用自己的经济实力加强对农业的支援，同时合理地组织商品流通，建立了多渠道、少环节的商业体制。同时，在经济、交通、通信不发达的情况下，城乡社会的沟通完全建立在城乡政府间沟通的基础上，市县间的经济纽带依托于市县之间的行政纽带。在80年代初期和中期，这种“市带县”、城乡结合的发展模式对于许多地区的城乡发展做出了很大贡献。
但80年代末开始，各个地级市对所属县的发展，尤其是县域经济的发展所能起的带动作用越来越小，甚至阻碍了城乡加快发展，其原因有三：
①改革后，浙江省乡镇民营企业发展速度较快、市场化程度高，县域经济力量逐渐强大，各市的发展跟不上县的发展速度，县对市的依赖性大大降低。另外，城乡沟通格局的改变，交通、通信的发达，城乡之间、各县之间的经济联系不再需要行政纽带，而趋向于通过市场手段自动达到资源优化配置，“市带县”体制的重要性和必要性大大降低，县与市之间已经不存在固定不变的、一一对应的合作关系了。
②市县间从优势互补的伙伴逐渐转变为竞争对手，在市场份额、引资、招商等各方面进行着或明或暗的争夺。地级市是上级，可以动用政治优势和行政权力与县争夺资源，产生了“市卡县”、“市刮县”的状况，不符合市场经济平等竞争的需要。而县级政府也可能利用其所控制的资源，实施与上一级政府愿望相悖的发展计划和投资项目，弱化上一级政府对下一级政府的领导和协调，不利于经济协调发展。
③城乡管理具有不同的内容和规律，城市政府对农村的管理不专业，对乡镇的基础工作也不了解，在发展农村经济方面很难做到位。也有很多人认为，对于市来说，由于财政大权直接由省管理，市对县缺乏必要的控制手段和利益激励，其对于县的管理和协调全局利益的任务就很难完成。所以市对所辖各县的经济活动，通常处于一种管不了和实质上的不管状态。另外，市政府同时管理市县、城乡的活动，也不利于其高度专业化地领导城市发展，在一定程度上影响了一些中心城市的快速发展。
4．经济、政治体制改革要求行政层级体制的调整——行政结构扁平化
从体制设计本身来看，浙江省地级市对下属县的管辖权限原本就不完整，主要集中在生产计划下达和能源物资分配方面，缺乏外贸、人事和财政管辖权。近几年来，浙江省不断将各种经济管理权限交给县级政府，地级市对下属县的管辖逐渐名存实亡。市场经济的迅速发展要求减少审批层级。据《南方周末》报道，由于要经过市这一级的过滤，县各个经济项目的审批往往要拖3个星期之久，而放权改革以后，审批时间缩短到10天。从行政体制改革来看，减少行政指导、信息传达和审批的层级，有利于信息畅通、减少失真，有利于降低行政管理成本、提高行政效率，有利于调动基层的积极性，因地制宜地进行管理，是经济、政治、行政体制改革的必然要求。
本章结论
我国与计划经济体制相适应而形成的传统行政体制存在着职权责不清、机构臃肿、政府内外部各种关系没有理顺等问题。改革开放以来，从中央到地方的各级政府首先着力于机构改革，但由于单纯减机构、减人员，相关的配套改革没有跟上，几次大的机构改革行动陷入了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环之中。随着市场经济体制的逐步建立和完善，全国各界对政治体制改革认识的不断深化，各级政府逐渐将改革重点转移到政府职能转变和其他配套改革上来。党的十六大提出建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，是为中国行政体制改革设计的长远目标。全面建设小康社会伟大目标为行政体制改革提出了更加艰巨的任务，新时期我国行政体制改革应突出以下重点。
①行政职能是行政体制的本源。进一步转变政府职能是我国行政改革的重中之重。要加快由管制型政府到掌舵、服务型政府的转变，真正实现政企、政事、政社分开，将政府职能尽快转变到维护公民和法人的合法权益、加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务上来，提高行政效率，降低行政成本。这是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的基础。
②行政权力是行政体制的核心。行政许可作为一项重要的权力，是政府管理社会政治、经济的重要手段。但由于我国的行政审批制度是在计划经济体制下形成的，在管制观念、权力导向和缺少必要的规范约束的情况下，行政权力常常大于政府职责，甚至被滥用，导致严重的腐败。随着行政体制改革的深化，各地行政审批制的改革和《行政许可法》的颁布为行政权力的规范化行使奠定了基础。为了使行政权力得到依法和高效的行使，要加强立法、司法、审计监督、行政监察，扩大舆论监督和群众监督，建设透明政府，建立健全行政责任机制，保障公共权力的廉洁和高效。
③行政责任是行政体制的保障。只有建立和完善各级政府部门、行政官员的责任体系，才能保证行政权力规范行使，行政职能才能得到有效履行。各地方政府出台的问责办法是在行政问责的制度化方面的一次突破性探索。在行政管理体制改革中，还要不断强化责任理念，加快政务公开的步伐，提高公民的权利意识和法制观念，这样才能使行政责任的作用落到实处。
④行政体制的实质是各种基本行政关系与相关的基本政治关系的结合。地方政府间关系的一个基本点就是地方政府体制的层级结构。改革开放以来，中央和各地政府在调整地方层级关系方面不断探索，“市管县”等体制是改革开放初期为适应经济发展和行政管理需要而兴起的。在建设社会主义市场经济体制和行政体制改革的新时期，这些体制必然由于政治、经济条件的变化而调整变化。改革行政区划体制和地方政府层级结构，调整地方政府之间的关系，实现政府结构扁平化，是深化地方行政体制改革的必然趋势。
