专题四行政领导
行政领导的基本原理
行政领导是指国家行政机关的行政领导者为履行行政职能，引导和影响下级机关及其工作人员实现行政目标的行为。 行政领导总理国家和地方行政事宜，是一种高层次和影响全局的领导行为，具有法律性的权威，追求效率和公平双重行政目标。
行政领导贯穿于整个国家与社会管理的各个层次、各个方面和全部过程的始终，是维持与推动国家行政机器正常运转的主动力，它直接关系着国家的兴衰与命运。行政领导的职能主要有：指导机关达成行政目标，并对行政执行活动和行政人员进行监控；采取适当措施激励部属，提高整个组织的行政效率；制定规章制度，维持工作纪律；正确用人；进行组织内的行政沟通和协调，维持组织完整；保持组织对社会环境的适应，使二者达到动态平衡。
行政领导的基础是领导者的影响力。影响力的来源有：合法权——由领导者在组织等级系列中的合法职位决定的权力；奖惩权——奖赏和惩罚他人的权力；参照权——基于被领导者的认同和敬慕并愿意模仿领导者而使其产生的权力；专家权——领导者自己显示出来的又为被领导者所感知的专门知识的权力。
行政领导者在履行行政职能时必然采用一定的领导方式，领导方式是行政领导者在履行其职能、处理上下级关系过程中的行为方式。从不同的角度分析可以有不同的分类：按照领导者所用的手段可以分为强制式、激励式和示范式；按照领导者权力的控制程度可分为集权式、分权式和均权式；按照领导者管理的重点可分为重事式、重人式和人事并重式；按照领导者领导作风可分为专断式、民主式和放任式。
行政领导者可以通过选举、委任、考任和聘任等方式产生。作为行政领导者，应该在政治、道德、能力、知识、心理、身体等方面具备比一般行政人员更高的素质。
在行政管理过程中组成领导集体，是现代行政领导活动的必然要求。领导集体是指行政机关的领导成员组成的群体，是为了达到特定行政目标、具有多种领导功能的整体。为优化行政领导群体的整体功能，群体结构应该合理配置。
行政领导理论包括以下要点。
①行政领导权力是行政领导者实施领导的基础和前提。行政领导权力的使用是否合法和适当直接影响到国家、社会和公民的利益。应完善权力制约机制以防止行政领导权力异化。
②行政领导体制的核心问题是行政领导权力的划分，科学的行政领导体制有利于行政组织运转的协调有序。
③和谐的行政领导关系能够形成良好的领导体制格局，使领导集体富有活力和创造力。正确把握和处理行政领导关系并加以充分合理的利用，有助于行政领导职能的履行和领导活动目标的实现。
④行政领导者作为行政领导活动的主体，在行政领导活动中处于主导地位。行政领导者的个体素质高低和群体结构的合理与否，对于行政领导活动的成败具有至关重要的作用。
⑤行政领导者不仅要掌握和运用现代领导科学知识，还要讲究领导艺术和领导方法，能够自如地运用领导艺术并运用适当领导方法的领导者，在行政领导活动中能取得事半功倍的效果。
扭曲的权力观：李铁成的“卖官真言”
材料正文
2003年初，吉林省白山市原政协副主席、市委统战部部长李铁成，因卖官受贿140余万元，被法院以受贿罪判处有期徒刑15年。吉林省人民检察院2002年11月中旬的侦查报告显示：李铁成案发后，其个人总财产已高达数百万元，其中房产就有6处(大连市两处、长春市两处、白山市1处、靖宇县1处)。实际上，这些不义之财很大一部分是李在1994年到2000年间出任吉林省白山市靖宇县县委书记时聚敛的。
李铁成于1992年起先后担任靖宇县副县长、县长，1994年到2000年出任靖宇县县委书记，2001年任白山市政协副主席。在担任靖宇县副县长、县长期间，特别是1994年至2000年担任靖宇县县委书记期间，他借调整、提拔干部之机，利用手中的权力，大肆收受贿赂，其收受的款物折合人民币144万余元。
他在忏悔书中吐露了自己的“卖官真言”。
“我的蜕变是从1992年当上靖宇县代县长时开始的。1993年我大儿子结婚的时候，本来不想大操大办，也没想告诉几个人，当时就在我住的一个小平房里搞了个简单的婚礼仪式。尽管这样，在靖宇这个小县城里，消息却传得很快，还是有许多人来参加我儿子的婚礼，他们都送了礼金，从几百元、几千元到几万元不等。
开始的时候，我也有不收钱的想法，但我住的平房特殊，我在屋里不收，他们把钱放在窗台上就走人，也有通过我熟悉的第三者送来的，迫使我不得不收。就这样，我开始了走上犯罪道路的第一步。应该说，这些人搞感情铺垫、投资，目的都是要求得到我的提拔、重用，都是为了自己的政治利益得到满足。他们都是以谋取自我利益的大小来设计礼金厚薄的。既然收了他们的礼，就得给他们回报才行。说老朋友也好，说老感情也好，最终还是要看谁送的礼多，我给谁的回报就多，给谁照顾就大，一句话就是论钱行赏。怎么个‘赏’法，还是要体现在他们的政治利益上，也就是通过选人、用人的途径，体现在他们的官职、官位的提升或保留上。
别的县委书记怎么选人、用人我不知道，反正我是这样办的：通常情况下；每次调整干部时，组织部都要先对符合条件的人进行考核，然后把被考核的人员名单和结果交给主管干部的副书记。这个过程，我们叫‘端盘子’。副书记审核后，再把这个‘盘子’端给我，我认可后，再‘端’到常委会上去讨论，这就是按正常程序走。在这方面我绝对是按规矩办的，无论选谁用谁，我都是要走这个程序的。
但在每次干部考核之前，我会召开书记办公会，先在会上定出个‘调子’。比如想把给我送礼的某个人从县里派下去提拔，或想让急于回城而给我送礼的某个乡镇干部回城，我就以他们的自身条件，如年龄、工龄、学历、经历、职务等等，为基本标准先划出个范围，绝对不能点谁的名，而是让组织部按照‘范围’下去‘找人’，找到后我再按程序办。表面上理由充分，程序合法，实际上是以人划线，以人定范围。对给我送礼的人，我都是用这办法进行回报的。
如果组织部门没有把我想调整的人装进‘盘子’里来，我就会推翻，让他们重来。因为我是县委书记，是全县的权力核心，有最后的拍板决定权。我要是不同意，这个‘盘子’就端不上常委会讨论，我不想用的人根本就没有机会用起来。
再说，主管干部的副书记和组织部长，也都在经常揣摩、时刻注意着我的心思，靖宇就那么大个地方，就那么一些人，我想用谁、怎么用，他们仅从我平时对谁的表扬、对谁的批评上，也都能领会个差不多。因此，他们基本上都能按我的意思办，根本不用你去点名要提拔谁。要那样做的话，仅从表面上看，就违反程序了，现在哪还有那么蠢的人呐!要真是那样明目张胆，你这个县委书记干脆就别当了。
所以，这些年来，我对他们端上来的‘盘子’基本是不动。因为每次端上来的‘盘子’，里面盛的也都是我的意思，也就没有去动的必要。否则，他们连这一点都领会不了、做不到，明知是违背我的意思，我肯定要推翻的还要硬往上端，他们还能继续当副书记和组织部长吗?”
的确，从干部工作的程序来看，李铁成没有“越雷池一步”。这正是李铁成的“高明之处”。李铁成根本不用担心他的用人意图得不到落实。因为他知道，靖宇县就那么大个地方，就那么一些人，县委书记想用谁、怎么用，分管领导和有关部门仅从李铁成平时对某个人的态度，就能领会个差不多。因此，不用李铁成点名要提拔谁，下面就能按他的意思办。这样，李铁成表面上尊重了有关部门的用人意见，一切都是按章办事，何错之有?李铁成就是这样在名正言顺的“职权范围内”，在无懈可击的按“正常程序”办的背后，十分隐秘而又顺顺当当地完成了一笔笔肮脏的权钱交易。
提出问题
用政府调查员的身份，针对给出的材料所反映的主要问题提交一份报告。
分析问题
李铁成把卖官隐藏在了合法的程序之下，看似没有“越雷池一步”，但这正是李铁成的“高明之处”。因为他是“县委书记，是全县的权力核心”，根本不用担心他的用人意图得不到下属的落实。李铁成便是通过所谓的正常的程序，滥用了行政领导权力。
写作范本
权力是指政治上的强制力量和职责范围内的支配力量。行政领导权力是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行领导和管理的一种综合性能力。人们对职权范围内可支配力量的认识或看法即是权力观，包括权力所有观、权力目的观、权力价值观、权力责任观、权力道德观、权力实现观、权力制衡观等方面。当前的行政领导权力由社会中的少数人直接掌握，会给掌权者带来普通人难以拥有的地位、荣誉和财富，有些行政领导者抵抗不住权力的诱惑，形成了错位的权力观。
本材料中，吉林省白山市原政协副主席、市委统战部部长李铁成的权力观错位突出表现在以下几个方面上：
第一，权力私有化，即是指把权力作为获利的工具，利用职权牟取私利。李铁成在干部选拔的过程中任人唯亲，买官卖官，俨然把人民群众赋予他的神圣的领导权力当成了他牟取自己私人利益的工具。
第二，权力商品化，特指权钱交易。有的领导干部理想信念动摇，价值取向变异，把手中的权力作为权钱交易的工具，到了给多少钱办多少事、不拿钱不办事、拿了钱乱办事的地步。李铁成利用手中权力卖官大肆收受贿赂，获取款物折合人民币百万多元，数目之大令人瞠目结舌。
第三，权力集中化，个人专断、“一言堂”和家长制。这主要是指破坏民主集中制，独断专行，个人说了算。在李铁成卖官一案中，我们注意到干部选拔工作就只是在有关组织内部进行，实际上是由李一个人说了算。非但选拔人才的范围由李确定，推荐上任的人才还要先由他亲自过目。只有他满意了，才可以提交常委会讨论；若他不满意，则可以不需要任何理由而全盘推翻，那些推荐上来的人连上常委会的机会都没有，更别提当选了。
正是由于自己的权力观发生了错位，李铁成才会在错误的道路上越走越远。所以行政领导干部能否牢固树立正确的权力观，不仅直接影响到个人的思想行为，而且影响一个部门、一个单位风气的好坏，甚至关系到改革、发展、稳定的大局。
因此，行政领导干部应认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚定共产党人的理想信念和党性原则，牢固树立正确的世界观、人生观和价值观。加强行政领导干部自身的道德修养，筑牢思想政治防线；要破除“官本位”思想，牢固树立人民公仆意识。“官本位”思想的突出特点是崇尚官位，迷信权力，以官为本，以权谋私，视人民群众如草芥，置国家民族利益于不顾。这一思想至今仍在我们的社会生活中，特别是在干部队伍中有相当的影响。这种封建残余思想必须彻底清除。领导干部要正确对待进退留转，做到组织的需要就是个人的选择，宠辱不惊，去留无意。要清楚地认识到自己的责任，时刻牢记党和人民的重托和期望，应自觉摆正同群众的关系，坚持用权为民。
行政领导者只有通过自身的努力和组织的帮助树立起正确的权力观，才有可能善用手中所掌握的人民赋予的权力，为群众多办实事，提高政府的威信，促进社会和谐稳定地发展。
“市长热线”热人心
材料正文
“12345，有事找政府”，南宁市市长热线电话从2001年11月开通。该热线用于回答群众对政府各部门工作职责、办事程序和政策规定的咨询、意见、建议，记录群众对政府工作及其工作人员和对南宁市经济建设、市政建设、城市管理、农村工作等方面的批评、意见和建议。另外还帮助群众解决生活中需要政府解决的有关问题及突发事件。截至2003年第一季度，共受理群众有效来电3万多个，平均每天接电话200多个。
开通仅短短几年，“市长热线”已经成了市民和政府的一座“连心桥”。市民对“市长热线”很信任，大到城市规划、市政建设，小到小孩入学、井盖丢失，全都找“市长热线”。“市长热线”所接到的问题涵盖了百姓生活的方方面面。
南宁市居民兰先生到南宁市水街买菜时，市场上有一些“刽子手”毫不顾忌地残杀野生动物。看见野鸟、野猫哀伤无助的眼神，兰先生心里很难过，残杀野生动物报纸登过，电视播过，“黑心人”却丝毫没有收敛，市长管不管这事?兰先生当场就拨通“12345”市长热线电话。
南宁市林业局林政稽查队接到“市长热线”转来的情况后，快速出动，当场收缴猴面鹰1只、纹鹰1只、鹧鸪2只、山龟2只、蛇1条，并当场处罚了贩卖者。此后一段时间，水街菜市贩卖野生动物的现象有所收敛。
2003年2月23日晚，有村民投诉，南宁市安吉镇莲畴村一组有一个赌场，长期在一个隐蔽的角落里疯狂赌博，每天都有100多人在那里下注，从中午一直赌到深夜。赌场由“本事很大”的一伙人控制，村民虽然不满，但因为怕报复，也不敢向公安部门举报。于是有人悄悄打了“12345”。
南宁市公安局兴宁分局接到“市长热线”转来的情况反映后，立即成立专案组，进行侦查摸底。3月7日下午，派出30名民警突查，当场抓获赌博违法嫌疑人14人，缴获赌资1．26万元，赌具一批。
2003年2月18日，市民投诉南宁市一家公司某领导退休后专门收集垃圾，放在单元住房一楼的楼梯里，臭气难闻，周围住户想了很多办法，都没有效果。有人提议打“12345”试试，但又怀疑，市长那么“大”，那么忙，会来管这些“芝麻”小事?电话最后还是打了，“市长热线”受理后，马上交有关部门督办。没过几天，楼道清理干净了，被垃圾包围的住户终于“突围”了。
2003年3月6日，有电话打进“市长热线”，反映原来在思贤路的某“按摩浴足店”，因涉嫌赌博、嫖娼被公安部门查处，如今又在星湖路营业，大门反锁，只要按门铃就有保安引路进去，有小姐接待。这种事情，谁都知道很棘手。“市长热线”接到反映后，马上转交南宁市公安局查办。3月7日晚，南宁市公安局巡警支队就端掉了这个窝点。
市民们纷纷反应：“市长电话还真不是摆设。”市民对“市长热线”的褒奖源出真心实意，因为他们真切感受到了“市长热线”的“亲民本色”——路灯不亮找“市长”，坐出租车挨宰找“市长”，噪音扰民找“市长”，对市政有什么建议找“市长”……“市长热线”已成为南宁市人民政府一个重要的诚信、服务窗口。
南宁市的市长们对作为政府和百姓联系的“绿色通道”的市长电话更是非常关注。市长们只要有机会，都喜欢到那里坐坐。张冬梅副市长很关注市长电话，为了使市长电话更好地为市民服务，她建议在市政府相关部门年度考核中增加一个内容，即“市长热线”交办的案件，是否妥善处理，如果有哪个单位没有办，一件扣一分。这个建议得到了市长林国强的赞同。如今，南宁市行政部门对“市长热线”转办的案件都能认真对待，基本上做到“事事有回音，件件有着落”。
“市长热线”开通几年来，为百姓办了许多实事，赢得了群众的一致赞誉。但也有人误认为市长那么大的官，什么事情都能管，所以什么事都要打市长电话。但是市长电话有比较明确的受理范围。比如，如果是投诉南宁市某行政机关工作人员态度不好，或者办事效率低，“市长热线”接到后会立即转到职能部门解决。但如果是要投诉某商场服务员的态度不佳，“市长”就只能进行解释，同时通过商场的主管部门去协调处理。
另外，一些市民碰上官司，认为司法机关判决不公，或者在做生意时遇到合同纠纷，也向“市长热线”投诉。其实，“市长热线”并不能超越法律之外“包打天下”，碰到这种情况，“市长热线”就只能做好开导、解释工作，建议当事人通过法律程序解决，并向有关部门协调或者向职能部门反映。
提出问题
通过以上材料，我们能够得到怎样的启示？
分析问题
本材料反映的是行政领导关系问题。行政领导关系是指行政领导主体在领导活动中与行政组织系统内外的其他成员发生的工作关系和非工作关系的总和。行政领导关系是一个内容较为复杂、丰富的概念。它包括本案例所涉及的群众关系以及领导者与领导者之间的关系。
写作范本
从本材料中我们可以得到如下的启示：
第一，与群众进行有效的双向沟通是协调群众关系的重要途径。沟通是行政组织的血液，通过它，组织进行着赖以生存的信息交流。而这些信息为行政领导活动的顺利进行提供了必要的前提。南宁市政府通过开通“市长热线”，搭建了政府与民众之间的“连心桥”，为群众解决了多个与切身利益密切相关的问题，加强了与群众之间的双向沟通，打下了良好的群众基础，从而营造了稳定和谐的群众关系。
一方面，群众通过“市长热线”向市长反映的许多问题基本上都受到了重视，并且得到了切实的解决，行政领导行为与群众的期望值趋于一致，这就使得群众能真切地感受到政府是为人民的利益着想的，是不说空话的政府，从而对政府越来越信任。政府的公信力和影响力增强，政府的威信得到了树立。另一方面，政府通过“市长热线”积极向广大人民群众宣传有关政策法规、行政程序、政府职员工作职责等，并就某些公共问题积极地与群众进行沟通，而不是一味地将群众的批评和不满封堵起来。群众就觉得自己的意见得到了重视，满足了心理需要，有利于稳定双方的关系。在政府进行答疑解惑后，群众对行政工作有了更多的了解，清楚了政府的难处，觉得政府在一些问题上已经尽力了，就更容易谅解政府。这样，政府和群众即使在重重问题下也仍然能够保持和谐的关系。第二，各司其职是行政领导处理与同级领导之间关系的重要原则。权力的行使要在其所属的职权范围内。运用好行政领导权力为人民多做实事是好事，但决不能“越权”，管那些不该管、管不了的事情。否则好事有可能变成坏事。“越权”不但空耗了行政领导者本人的时间和精力，并因领导方向的失误耽误了行政领导机构的工作，而且侵犯了其他部门的职权，影响和破坏了与其他领导者以及其他领导机构之间的关系，破坏了他们的工作程序，造成了他人工作的不便。南宁市政府清楚地意识到了这一点，对于那些不属于受理范围内或超越职权范围的来电，市长耐心地向其解释不能帮其解决的原因，并建议当事人通过适当的程序与相关部门进行交涉，而不是越俎代庖，事事包办。
第三，良好的行政领导关系有助于提高领导效能。南宁市政府通过“市长热线”既建立了良好的群众关系，保障了通畅的信息流通渠道，促进了政府与群众之间信息的交流，使政府能更加迅速地了解民众的想法，制定出反映人民群众要求的方针政策，政府工作具有更大的针对性和可行性，又妥善处理了那些不属于受理范围的电话，赢得了其他领导的信任和支持，使得各种领导资源得到有机的结合和充分的利用，有助于形成团结协作、同心协力的和谐的领导环境，从而促进了行政领导效能的提高。
本章结论
本章通过几个材料主要讨论了行政领导者的领导素养、行政领导权力、行政领导关系、行政领导者识人用人以及行政领导艺术和方法问题。这是影响行政领导效能的几个重要因素，值得行政领导问题的研究者深入探讨。
总结以上几个材料，可以得出如下的结论：在当前社会飞速发展、竞争日益激烈的大环境下，作为一名行政领导者，更应具备优秀的个人素养，树立正确的权力观，建立和谐的行政领导关系，做到知人善任，坚持不断地学习和应用高超的领导艺术。只有这样，才能切实地做好行政领导工作，实现行政目标，促进社会的发展。
当前，我国正处于社会转型期的关键阶段，经济体制的变革对行政领导提出了全新的要求。与此同时，21世纪知识经济的迅猛发展也给行政领导带来前所未有的挑战与变革。行政领导体制、关系、方法和技术的改革是行政发展的必然趋势。
实现政府职能的转化是行政领导改革的大前提。只有明确了政府职能范围，据此进行的行政领导体制改革才有其现实的价值。无论是政企分开，还是政社分开，就是要弄清什么是政府该管的，什么是政府不该管的，什么是能管的，什么是不能管的，只有彻底地把不该管的、不能管的放开，政府才能把能管的该管的管好。有了具体明确的行政权力范围，行政组织才能据此确定自己的行政领导权限、组织机构的设置、人员的配备，才能根据工作需要制定规范行政领导活动的制度。否则，从不符合实际的政府职能范围出发，建立一个科学的合乎实际的行政领导体制是不可能的。
人是改革的主要因素。进入21世纪的中国，在面向未来知识化的社会发展进程中，必须要不断创新。行政领导者作为国家管理活动的主导，担负着改革、建没和发展的重任。行政领导者创新能力的强弱，不仅直接关系到行政领导改革的成败，而且也关系着国家发展的兴衰。所以未来应注重对行政领导者及领导群体创新能力的培养，同时，融合于行政领导活动中的行政领导关系也应更具活力，行政领导者的领导艺术和领导方法要“求适而不守一”。只有防止和克服领导艺术的概念化、模式化，才能适应新形势、新任务的需要。
