专题五行政决策
行政决策的基本原理
行政决策的定义可以从两个角度进行考察。 第一，行政决策属于管理决策的一种，指国家行政机关为履行行政职能而针对要解决的问题，制定与选择行动方案、做出决定的活动；第二，行政决策属于公共决策的一种，指国家、公共管理机构和社会团体所进行的有关国家事务或者公共事务的决策。行政决策具有一般管理决策和公共决策的共性，同时还有其他不同于企事业管理决策的特征，集中的表现就是行政决策具有鲜明的政治性和公共性，具体表现在以下几方面:
①行政决策的主体是行使行政权的组织及其人员。
②行政决策的对象是国家和社会的公共事务，行政决策影响范围广泛，往往是公众关注的焦点，同时受到来自社会各方面的影响。
③行政决策的制定和实施都要以法律为依据。各级行政组织及其负责人根据法定的权限，依法制定和实施其相应职权范围内的决策。
④行政决策者因决策要承担相应的责任，行政决策者要对其职权范围内的决策承担责任，这种责任可以分为政治责任、行政责任和法律责任。
行政决策在行政管理中具有重要的地位和作用，它是实现政府行政职能的基础，是保证行政效能的重要前提，决策的优劣直接影响国家和社会的发展。为保证行政决策的科学、有效，应当坚持正确的决策原则。决策原则是行政决策过程固有的客观规律的反映和概括，是决策工作的指南。行政决策应当坚持信息原则、系统原则、可行原则、择优原则、外脑原则、动态原则等。
行政决策追求两个基本价值，一是民主化，二是科学化。行政决策民主化包括决策方法民主化和决策内容民主化两方面。所谓民主化，是要使人民群众充分行使参与决策的民主权利，在决策中听取相关专家学者的意见。在决策内容方面，要充分体现民意，实现人民群众的根本利益；所谓决策科学化，就是决策这一主观活动要符合客观实际，运用科学的理论、方法、手段进行决策。对于决策民主化和决策科学化来说，前者是基础，后者是结果。因此，现代决策应当是民主化和科学化的统一。
艰难复杂的“三峡”论证工作
材料正文
原水利水电部在1986年成立三峡工程论证领导小组对论证工作实行集体领导，在领导小组下设地质地震、枢纽建筑物、水文、防洪、泥沙、航运、电力系统、机电设备、移民、生态与环境、综合规划与水位、施工、投资估算、综合经济评价共14个专家组，聘请国务院所属的12个院所、28所高等院校和8个省市专业部门共40个专业的412位专家，全面开展三峡工程的论证工作。专家构成具有权威性和广泛性。
重新论证工作始于1986年11月。论证的内容主要集中在兴建三峡工程的必要性、技术的可行性、水库移民安置、生态环境问题、经济上的合理性、三峡工程的建设方案和兴建时机等方面。
1．重新论证选择三峡水库的设计蓄水位
在论证中，根据过去的研究成果，议定从海拔150米到180米之间选择水位。在论证前，原水电部主张选择较低水位即150米，理由是：移民较少；泥沙问题较简单，因为水库回水在重庆市以下，泥沙淤积不会影响重庆市。但低水位方案遭到两个方面的反对：一是由于水位较低，防洪库容不足，如遇特大洪水，为保下游安全，需要水库临时超蓄，要求库区以上的群众临时转移，这些群众会感到不安定，下游也会感到防洪安全的保证不够；二是改善航运的利益不能及于重庆市，因而会影响航运的整体利益。
论证中，对泥沙问题和移民问题分别组织了有权威性和代表性的专家组进行反复深入的研究。两个专家组的结论是：将设计蓄水位提高到175米，相应的泥沙问题和移民问题都有把握解决。最后，各个专家组共同通过了水位方案：初期蓄水位为156米，这样有利于移民安置，并可检验泥沙淤积的影响；最终蓄水位定为175米，这样可全面满足防洪和航运的需要，也相应地提高了发电的效率。
2．审慎计算三峡的投资
论证小组认为：在可行性研究阶段，工程量和投资计算由于三峡工程规模巨大必须留有适当余地。除枢纽工程外，三峡工程的总投资还包括移民安置和输电工程两大部分，都请有关专家进行了详细的复核。最后论证小组对三峡工程静态投资的概算为：按1990年价格计算，三峡工程的总投资为570亿元，其中枢纽工程为298亿元，移民安置为185亿元，输电工程为87亿元。
以静态投资为基础，各个建设项目都要考虑建设期间的贷款利息和通货膨胀率，计算资金的总需求量，即动态投资。按照国家计委认可的计算方法和标准，三峡工程如在近期开始施工准备，其资金总需求量约为1500亿元，其中在发电前需要的资金约为600多亿元，开始发电后的资金可逐步由工程本身和葛洲坝的收入支付，在全部工程完成后的第二年即可偿还全部贷款的本息。论证组请权威部门的经济金融专家针对不同利息率特别是通货膨胀率而产生的计算上的不同数额的动态投资进行论证。专家们认为，三峡工程的贷款利息是在建设后期即开始发电后用自己的收入来偿还，而不是用投资的钱来偿还，因此不是实际的资金需求。由于三峡工程有投入也有产出，所以进行经济评价时，可以不考虑物价因素。
论证组认为，三峡工程的建设是符合目前国民经济水平的。这可从三峡的主要产出指标——发电能力来考察。现在建议的三峡装机容量为1.768万千瓦。到20世纪80年代末，全国的电力容量已达1．2亿千瓦小时以上，预计到本世纪末(编者注：20世纪末)将达2．4亿千瓦小时以上。现在，全国每年投产的发电能力超过1000万千瓦小时，每年的电力投资超过300亿元。即使不建三峡工程，华中和华东地区也必须建设其他电站；即使将三峡工程的全部投入纳人电力投资，它占全国电力投资的比重将不超过当年的葛洲坝建设。
3．防止移民安置对生态与环境可能产生的不利影响
1992年，中科院环境评价部和长江水资源保护科学研究所根据国家的有关规定，共同编制了《三峡工程环境影响报告书》，并经国家环保局终审通过。
专家组指出：三峡工程在建设过程中，需要安置的移民达100多万，其中一半是城镇居民，一半是农村居民。对城镇居民，迁移城镇一般不改变他们的原有生产条件。对农村居民，由于水库淹没耕地36万亩和柑橘地7．5万亩必须重新安排生产条件。农村移民和被淹的土地，分散在库区周边2000公里的19个县市，每个县市淹没土地的比重不大，没有一个乡全淹，这是有利的方面。从另一方面来看，如果利用移民安置的大量投入，进行科学合理的统一规划并加强领导，这对本地区的环境改造和人民的脱贫致富，也是一个机遇。
基于以上理由，论证组完全接受了专家组的建议，明确要以建立和维护良好的生态环境为目标，对库区进行改造和重建，改变过去对移民安置的一次性补偿的办法，采取开发性移民的方针，即为移民全面安排生产和生活条件，并为库区的长远发展创造条件。要做好库区的远景规划，将城乡建设、移民工程、资源开发与环境整治等纳入总体规划，用系统工程的方法，把库区作为一个复合的自然一社会环境系统，制定出多目标、多功能的综合开发方案。制定和实施综合规划都要有生态与环境专家参加，并建议长江流域的生态与环境监测系统进行跟踪监测，以便及时做出科学预测和采取对策。
提出问题
根据以上材料对三峡工程的论证过程加以评述。
分析问题
从这则材料中，我们可以看出，在三峡工程的论证过程中，十分重视“外脑”的作用，也就是专家的作用。三峡工程论证领导小组对论证工作实行集体领导，在领导小组下设地质地震、移民、生态与环境、综合规划与水位、综合经济评价等14个专家组，专家组由412名专家构成，这些专家中高级工程师以上的就占据了89．8％，水利电力系统外的专家占到了51．7％，此外，还聘请了特邀顾问21位。除了这些专家外，国家科委组织的有关科技攻关项目共有全国300多个单位的3200多名科技人员参与进来。实际参与三峡论证工作的专家达到了数千人。专家构成具有相当的权威性和广泛性。从这一点上讲，三峡工程是个系统工程，三峡工程的决策论证过程是审慎细致的。
写作范本
任何决策都是对备选方案的抉择过程。这一过程从一定意义上讲，就是一个平衡的过程，是一个少接受一些价值以得到更多的其他价值的过程。在这一抉择过程中，对不同价值的偏好对于决策的最终完成必将产生一定的影响。但是，现代科技手段让预测变得越来越接近现实，在这样的条件下，只要在决策前期的调查论证工作中做到科学论证，各种价值之间的平衡将变得越来越容易。
三峡工程的论证过程是一个科学的过程，一个明显的表现就在于，在论证过程中，没有任何一种价值因为目前看来意义有限而被人们完全忽视。比如：关于水库蓄水位设计的问题，有很多的方案可供选择。蓄水位越高，库容就越大，其防洪、发电、航运等效益也越高，但是相应的技术问题也随之增多，淹没损失也越大。是取高水位的高效益，还是选择低水位下的少移民、增加环保效益等，这些价值最终都被加以充分的考虑和权衡。而175米方案和二期开发的设计方案很好地融合了这些价值。既不会影响航运的整体利益，相应的泥沙问题和移民问题也都有把握解决，而且可全面满足防洪和航运的需要，也相应提高了发电的效率。
利益要求表层化是科学化的第一个方面，其次则表现为对方案的选择是否能尽量增大预期正效益而减少预期负面影响，也就是使预期收益最大化，实现“帕累托最优”。在已经明确三峡工程具有现实的资金、技术可行性的情况下，三峡工程投资额的计算充分体现了科学精神。对哪些投资应该计人在内，哪些则可以是忽略不计的，专家组的论证很谨慎，结论也很清晰。
这则材料主要说明了行政决策的支持系统对科学决策的重要意义。三峡工程论证小组从1986年成立开始，一直到1993年三峡工程建设的决议在全国七届人大五次会议最后一次全体会议上通过，期间工作数载。该小组关于三峡工程决策科学化的保障作用给人们的启示在于，任何重大的行政决策，在“外脑”的构成上要注意其结构的科学合理性和人员的权威性，而且还在于在方案的设计和选择中，应注重各种相关利益要求的外化和寻求利益最大化这一决策价值取向。
应急决策与行政决策的事实性原则：
面对一场即将发生的械斗
材料正文
1988年9月的一天傍晚，甲镇的九鲤湖水电站上，突然冲进几十个手持钢钎、铁锤等工具的村民，他们不顾一切地见到机器就砸，见渠道就挖，见玻璃就捅。几个管理员见他们来势凶猛，都吓得到处躲藏。一会儿，电工房被毁坏了，渠道被挖开了，电动机停止了转动。消息传到甲镇，甲镇的干部、群众当即组织人员，分乘几部卡车，向九鲤湖水电站疾驰。双方在电站的坪上摆开了对峙的阵势，个个气势汹汹，剑拔弩张，眼看一场大规模的流血事件就要发生。
在这千钧一发的时刻，一阵呼啸的警车笛声由远而近，一场即将发生的恶斗被迅速赶到的公安干警制止住了。
出现这充满火药味一幕的原因，还要追溯到17年前。1970年，某县甲镇为了开发水力资源，促进工农业生产的发展，决定在本镇毗邻的乙乡丙村筑坝开渠、凿洞引水，建成装机容量为3700千瓦的九鲤湖水电站，年可获利50多万元。但水电站建成以后，却使甲镇和丙村的经济利益冲突日益尖锐。水电站及渠道占用了丙村的土地；建站时曾在丙村采伐林木，开采石料；建站后又因水位提高，洪水季节使溪岸崩塌，丙村农田被淹。为此，丙村村民经常上访，强烈要求上级责成甲镇拆除坝渠并赔偿经济损失。而甲镇则认为，丙村地势低洼，以前就发生过水灾，损失与筑坝无关，无须赔偿。
由于双方各执己见，互不相让，历任县政府领导虽多次派人协商，均无结果。17年过去了，镇村关系日趋紧张。
1988年9月，受17号台风袭击，位于九鲤湖电站拦河坝上游的丙村堤岸崩塌209米，下乌桥被冲毁，水轮泵房浸水，农田被淹几百亩。灾后，目睹惨状，丙村村民的激愤情绪突然被点燃了，于是出现了开头的一幕。
事后，县政府认为，一场即将发生的恶斗虽已制止，但是如果不从根本上消除隐患，新的冲突仍在所难免，于是决定着手解决这个历史遗留问题。
在县政府召开的有关人员协调会上，丙村再次提出要甲镇赔偿损失，理由如下：
①筑坝开渠时，每天有300多名民工在此砍伐山林，500多亩茂密的山林被砍伐；
②引水渠、坝头管理站等建筑，永久性占用丙村山地50亩；
③无偿开采石料1．3万立方米；
④因水位提高、水面加宽，上游6公里溪岸水毁加重，每年修复溪岸需要花费3000多工日，17年共花5万多工日，减收粮食3万多担；
⑤水位提高使上游一座水轮机房被淹，由其灌溉的40多亩良田经常受旱，17年损失粮食约1800多担；
⑥渠、桥多次被洪水冲毁。
以上损失合计250多万元。
甲镇领导则极力反驳：
①1978年以前，全县所有的水电工程建设都没有缴纳征地、开石等费用，若要赔偿，县办的所有水电工程都要照此办理；
②水轮机房被淹，当时就请水电部门进行修复并签过协议，此事已经了结；
③洪水淹没良田，危害溪岸是地理状况所致，与筑坝无关。
双方各执己见，争论不休，会议陷入僵局。看来没有掌握足够的资料难以解决这一积案，县政府领导当即决定：抽调农委、水电、林业等部门的同志下去调查。
调查组通过开座谈会、现场勘察测量、查阅水文资料等方法，基本掌握了有关情况，即筑坝后比筑坝前平均水位提高1．77米，从而使上游的农田受淹面积增加22．77亩，并使溪岸水毁灾情加重。但把全部损失都归咎于筑坝是没有科学依据的。同时，几百亩林木被砍、渠道及坝头管理站等永久性占有山地、无偿开采石料确有其事，但是汇报数字与实际数字有出入，大约占用山地30亩，开采石料1300立方米。根据调查结果，县政府再次召开协调会，本着既不违背现行政策、法规，又尊重历史事实、兼顾双方利益的原则，提出了如下处理意见。
①兴建九鲤湖水电站对开发水力资源是非常必要的，不能拆除，但确实给丙村造成了一定的经济损失，甲镇应本着团结、互助的精神，从电站的收益中予以合理的补偿。
②下乌桥被冲毁主要是17号台风造成的，修复费用预计为2000元，拟从县交通局的水毁工程费中予以补助解决。
③水轮泵由县水电局派技术员检修，如确实无法修复，可购置5台微型电泵代替，所需的经费由水电局在冬春维修经费中解决。
④现有堤岸崩塌总长209米，预计修复投资为3．1万元，由双方负担，其中，甲镇水电站承担2万元，丙村承担1．1万元。今后如有新的崩塌由双方共同负责修复，经费各自承担50％。
⑤水位提高造成的损失由甲镇补偿，17年应付丙村25650元。并从1989年起，甲镇水电站每年补偿稻谷2000公斤给丙村，按市场价折算现金，于每年10月底前交清。
⑥在实施农业生产责任制以前，全县所有水电工程用地、开石均无补偿，九鲤湖电站属于其中的一个，因此不得要求赔偿山林砍伐的损失，补偿要着眼于发展，由林业部门给予扶持。今后渠道的管理必须按照有关条例进行，如再发生破坏行为，要追究肇事者的责任。
决定宣布后，双方都认为处理办法符合情理，表示愿意接受并照此执行。至此，17年的积案终于得到了解决。
提出问题根据所学基本原理，对给定材料反映的主要问题进行概述。
分析问题
在行政决策的实践过程中，有些决策是在没有任何风波发生的情况下做出的，是为了应对可能发生的危机而制定的。而另外有些决策是在危机已经发生的情况下，为了尽快度过危机做出的，这样的决策就是应急决策。选择本案例主要目的，就在于说明应急决策的一些特点和应急决策所需遵循的基本原则。
应急决策是政府应急管理的工作内容之一，也是其中重要的工作内容。所谓应急决策，是指在面对紧急状态(危机状态)时所做出的行政决策。有学者认为，所谓危机，是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。本材料中的案例在类型上属于影响范围有限的地区性的社会危机，是由于人群之间的利益冲突而即将发生的规模较大的社会暴力活动。
写作范本
在现代社会中，各类危机的发生已经成为社会生活中一种常见现象。一般情况下，危机的发生往往是突然性的，难以预见的。特别是人为因素造成的危机事件，由于很难发现造成危机的原因，无法找到危机的根源，使得危机的解决颇为棘手。此外，危机所造成的危害性在强度上表现得特别显著，不仅在物的方面造成巨大的损失，更为重要的是会在社会公众的心理层面产生普遍的恐慌、不安全感，进而使得公众对政府管理社会的能力产生怀疑。
危机的难以预料性增加了行政决策的难度，同时危机的发生也是对政府行政能力的全面考验。对危机事件处理得好，证明政府具有负责任的态度和较强的行政能力，会增强人们对政府的信心；处理得不好，则说明政府行政管理能力低下，相应地会使人们失去对政府的信心。
面对危机，政府对之进行处理的一个首要问题，就是在尽可能短的时间内及时做出决策。从这个意义上讲，政府应急管理的能力首要的就是应急决策的能力。能够在最短的时间内做出正确的危机处理决策，这是顺利度过危机的关键所在。
从本材料中的案例来看，政府对这一即将发生的暴力冲突的处理无疑是非常出色的。首先，在危机即将发生的时刻，公安机关及时赶到，制止了暴力冲突的发生。公安机关在随后的处理过程中，也并没有采取“堵”的方式，将组织这起事件的带头人进行拘留，或者“各打五十大板”，而是采取了“疏”的办法，及时将事件上报，由县政府组织协调会，对双方发生冲突的原因进行细致的调查，然后以双方都能接受的方式进行调解。从公安机关到县政府，应对这起突发事件的决策能力都经受住了考验，他们以出色的处理危机事件的能力赢得了村民的信任和尊敬。
从材料中的案例来看，政府应急决策具有以下特点：
第一，时间的有限性。决策者对于危机情形的处理，只有有限的应对时间，决策者面临着巨大的压力和不确定性。本案例中，如果行政机关不能在最短的时间内对这起冲突事件进行协调，极有可能爆发第二次危机。
第二，效果的双重性。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，正确地应对危机，可以促进制度的更新和环境的变迁。在顺利度过危机后，人们防范危机的意识会增强，社会发展会步入良性的轨道。
此外，从这一案例中还可以看到行政决策的另一个基本原则——实事求是原则。实事求是不仅是一种科学的精神，还是对人民群众负责任的一种态度。因为行政决策的内容影响很大，所以这一原则在行政决策中显得尤为必要。从案例来看，行政机关在第一次行政协调无效的情况下，并没有放弃解决问题的努力，而是派农委、水电、林业等部门的专业人员深入第一线进行调查。调查组通过开座谈会、现场勘察测量、查阅水文资料等方法，获得了第一手的资料。有了事实和数据的佐证，之后所做出的协调意见就易于被双方所接受。
行政决策中的可行性论证：垃圾处理场成了“垃圾”
材料正文
1997年，安徽省合肥市准备兴建一个现代化的垃圾处理场。可几年下来，没见这个垃圾处理场怎么处理垃圾，垃圾山倒是越堆越高、越堆越大，恶臭无比，把附近的土地和水井都给污染了。审计署在审计中发现，这个垃圾处理场的投资效益并不能让人满意。
据了解，当时经过所谓专家论证后，合肥市选择了国外先进的焚烧、堆肥工艺同传统的卫生填埋相结合的方式建了这个垃圾场。但在试运行期间，却发现设备和工艺都存在严重问题，于是没有投入正式生产就一直停到了现在。这样一来，现代化的垃圾处理场变成了传统的垃圾填埋场，甚至还不如一个纯粹的填埋场，因为这个项目并不是为卫生填埋设计的，所以填埋区很快就饱和了。记者了解到，这个生活垃圾处理场之所以没有发挥效益，表面上看是引进的堆肥设备工艺超前，无法使用，但实际上是因为论证阶段决策失误。
据了解，这家生活垃圾处理场是为了解决合肥市每天800多吨生活垃圾问题，在1997年开始兴建的。除了引进设备花了2400万元，国内配套、征地、建厂房、修路等一共花了一亿零六百多万元，其中有100万元的国债，5600万元的财政拨款，2000多万元的银行贷款。
在创建国家卫生城市、国家环保城市的大背景下，尽管较大规模堆肥生产当时在国内还没有成功的先例，尽管财政状况不是非常好，他们还是选择了国外先进的堆肥焚烧工艺同传统的卫生填埋相结合。后来焚烧工艺没有上马，堆肥成为最核心的工艺。然而2001年，在试运行期间，发现堆肥的设备和工艺都存在严重问题，不能达到最初设计的要求，于是没有投入生产，就一直停到了现在。
记者：为什么花了这么多钱引进这个设备，现在却闲置下来呢?
北郊生活垃圾处理场副场长李玲：第一就是运行成本太高，每吨垃圾处理费大概70多块钱，生产出来的垃圾肥料是370块钱一吨，但它的肥效达不到国家颁布的标准，所以不能作为一个产品去销售。
原场长王克林：从试运行的情况看，一个是堆肥以后玻璃不容易处理；一个是设备上存在问题，就是容易死机。
这种肥料他们的生产成本是370块钱一吨，而市场上的售价只有30块钱一吨。由于这些问题无法解决，只好选择了停用。结果花了一亿多元建的垃圾处理场不能正常运行，引进的设备没有正式生产过一天就扔在了一边。到头来作为辅助设置的传统工艺卫生填埋成了主角。这个垃圾项目从选址、建设都不是为卫生填埋设计的，所以填埋区容量很小，很快就饱和了。为了应急，不得不就近扩建了一个比以前大四倍的填埋区。几年下来也已经不堪重负，并且造成了严重的污染。
这个项目是国债项目，也是安徽省和合肥市的重点工程。它从立项到开工通过了基本建设项目的全部审批程序。合肥市市容管理局的前身——市容委是这个项目的法人单位，负责项目的建设和管理。负责审批的是合肥市发展计划委员会的前身——市计委。从项目立项、可行性研究到初步设计，都是合肥市计委审批的。
可行性研究最主要的任务是要确定垃圾处理的工艺。市计委多次组织专家进行了论证。值得注意的是，专家经过论证后，一致选择了堆肥工艺。然而现在形成共识的是，北郊生活垃圾场之所以没有发挥效益，表面上看是引进的堆肥设备没有发挥作用，实际上是因为堆肥工艺选错了，因为它太超前，不符合合肥市的实际情况。
堆肥工艺有两个前提条件：一是要求垃圾当中的蔬菜、剩饭之类有机物必须达到一定的比例；另外一定要把它们和别的没有用的垃圾分开。目前，在合肥市要做到这两点基本上是不可能的。
最近，合肥市组织专家对这套设备进行了鉴定，竟然发现这套设备和堆肥没有必然联系。这么看来，即便是堆肥的各项条件都达到了，用这套设备也生产不出堆肥来。
合肥市计委是怎么组织专家论证的呢?
专家是由项目申报单位市容委邀请的，但对专家的资格合肥市计委并没有进行必要的审核。从两份参加专家论证的人员名单中可以看出，所谓的专家，有很多都是市里各相关部门的官员，像市计委、市环保局、市规划局的主任、局长、处长等等。
其实在专家论证前，合肥市提出为了创建国家卫生城市，要建一座与现代化城市相匹配的现代化的大型垃圾处理场。在市政府的会议纪要、计委的立项审批里已经明确提出这个项目采用堆肥工艺，既然市里已经定了调子，所谓的专家论证也就不言自明了。
虽然这些设备从来没有用过，但每年还要花人手花钱去维护。虽然垃圾场不能用了，但银行的钱、国债的钱还是要还的，是要用每一个纳税人的钱来还的。到这个月底，北郊生活垃圾场就要废弃了，如果能正常运行的话，25年之内合肥市不用再建垃圾场。现在，不得不再投入一亿多元兴建一个龙泉山生活垃圾场。等于花了双份的钱办了一件事。不过这次吸取了上次的教训，没有再盲目地追求超前，而是选择了符合实际的卫生填埋。
一个上亿元的垃圾处理项目，到头来成了没用的垃圾项目，教训不可谓不深刻。
提出问题
根据所学原理，针对给定材料所反映的问题，论述出现以上问题的主要原因。
分析问题
从本材料来看，建垃圾处理场这个决策失误的主要原因，就在于可行性研究这一环节出了问题。该项目从运行效果看，在当地和当时情况下根本就不是一个可行性项目。原因在于，合肥市生活垃圾中的有机物达不到生产肥料的比例，而且由于没有垃圾分类，导致生产成本大幅度上涨；肥料的生产成本是378元一吨，而市场上的售价只有30元一吨，致使产品没有市场；设备本身存在问题，不仅堆肥以后玻璃不容易处理，而且容易死机。财政状况不是很好，一亿零六百多万元的投资中就有16００万元的国债，2000多万元的银行贷款。
写作范本
具体来说，该项决策失误的原因有以下几点：
第一，决策领导犯了“先决策，后论证”的错误，违反了正常的决策程序。堆肥工艺的选择缺乏科学精神。这一工艺的选择并不是在可行性研究的基础上做出的，而是在创建国家卫生城市、国家环保城市的政绩热情下做出的。在专家论证前，合肥市提出为了创建国家卫生城市，要建一座与现代化城市相匹配的现代化的大型垃圾处理场。在市政府的会议纪要、计委的立项审批里已经明确提出这个项目要采用堆肥工艺。既然这样，专家所要论证的，已经不是研究哪些垃圾处理工艺适合合肥市的实际，而是论证堆肥工艺如何与现代化的城市相匹配的问题，进而言之，这样的论证，不过是对有关领导决策意图进行论证和注释而已。
第二，可行性研究的组织工作存在问题。在垃圾处理工艺已经确定的情况下，可行性研究失去了实际意义。但是，如果专家组确由具有科学精神、能够本着实事求是原则办事的专家组成，如果这些专家能够据理力争，说服有关领导收回成命，或许上亿元的投资就不会“打了水漂”。但是，本材料中，未能对专家的资格进行严格的审查，“所谓的专家，有很多都是市里各相关部门的官员，像市计委、市环保局、市规划局的主任、局长、处长等等。”如此“专家”队伍的组成，其论证的目的似乎已经昭然若揭。实际上，并不是论证会上不能有官员身份的专家参加，但是，如果专家的官员身份成了参与论证会的唯一身份，这样的专家论证会至少不是科学精神所需要的论证会。
成都市从2004年5月1日起实行《重大行政决策事项专家咨询论证办法》(下文简称《办法》)，对专家论证程序进行了规范。该《办法》规定，凡是重要的政府规章草案、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、大型项目和关系社会稳定等重大行政决策事项，在提交市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定前，原则上都应经专家咨询论证。对于“专家论证”如何制度化，一些学者给出了自己的答案：专家论证应该作为公共决策法定的听证过程，而不仅仅是一种学术研究；论证的主持者应该是独立的第三方中介机构。
行政决策中的民主化和价值合理性：北京动物园“迁”动人心
材料正文
今年(2004年，编者注，下同)5月，“北京动物园酝酿搬迁”一事经媒体报道后，舆论为之哗然。与此前官方悄然行事的方式不同，在北京，一些民间环保组织、法律人士、学者、动物园职工、中小学生、人大代表纷纷奔走呼号，不遗余力地进行着一场保卫动物园的集体努力。
1．被忽略的程序
据北京动物园有关人士透露，直至今年4月媒体报道之前，上面一直要求动物园对搬迁“保密”。一些工作人员甚至是在媒体披露后，才知道自己所在的动物园可能迁至大兴，与大兴野生动物园合并。大兴野生动物园地处北京南郊，距离市区35公里。
其实早在去年，有关动物园搬迁的议论就已开始，但时至今年3月却未被公众知晓。一位动物园工程师证实，今年2月，北京市发展改革委员会主持召开的首次“北京动物园搬迁问题座谈会”并未邀请动物园方面参加。
同样议题的会议之后又举行了两次，动物园领导去了，议题开门见山：动物园该往哪儿搬?
在动物园搬迁悄然酝酿、即将拍板的情况下，一个名为“绿网”的网站首先披露此事。“绿网”是一个由民间环保群体通过互联网自发组建而成的公益网站。网上激辩最终引起传媒注意。
谁有权决定动物园的搬迁?这是一个法律问题。
“最后搬不搬是个结果，作为法律工作者，我们关心的是程序是否正当，只要程序正当那么结果就是正当的。”北京优仕联律师事务所律师陈岳琴博士说。她走访了北京动物园后发现，动物园搬迁的程序有很大问题。“动物园搬迁漠视了公众参与决策的权利。”她认为，搬迁作为涉及广大民众切身利益的重大事项，其决策权在于公众一致同意授权的人大，而非政府部门。
2．搬迁的三大理由
在今年北京市人代会上，大兴区委办公室主任郭宝冬和9名代表提出“搬迁动物园”的建议。主张搬迁的理由有三点：一是动物园置于城区，会对公共卫生安全造成威胁；二是动物园地处繁华地段，庞大的客流量使本已糟糕的西直门交通状况更加恶化；三是动物理应到大自然中去，以提高动物福利。
对动物园是否可能成为疾病源的问题，刘农林工程师用“可笑”二字作为评价。他反问：“去年SARS，医院是重要的传染源，为什么不从北京搬出去?”据本报记者了解，SARS发生后，中国动物园协会曾对25个出现SARS疫情省份的一级动物园做了调查，结果无一动物园工作人员感染SARS。专家普遍认为，从200多年的动物园发展史看，没有先例表明动物园是传染病的传播地。
作为一个城市文化和历史的人文象征，城市动物园一般都位于城市中心。由此带来的交通问题，各国都是由城市管理部门做出道路等技术方面的整体规划。因拥堵而搬景点，这种做法被学者认为“逻辑有问题”。
同样在3月，由动物园方面召集的论证会上，北京市林业局侯宝昆处长赞成搬迁。除公共卫生安全和交通问题的考虑外，他认为，“尊重、维护动物福利，具有文明与进步的意义。动物园的搬迁有利于动物福利的提高。”
那么，移址大兴是否意味着动物福利的真正提高呢?
“往哪儿搬都不能往大兴搬。”据刘农林工程师介绍，大兴土质属永定河的沙地，水很难留存。“他们野生动物园是用塑料布铺的底儿存的水，那样的地方怎么能建动物园?”刘农林工程师激动地向记者表达不满。专家称，大兴野生动物园没有天然林，全是人工栽植的林木。一位在动物园工作多年的工程师告诉记者，有的动物可能长期无法适应新环境，有的动物则可能因环境骤变而突然死亡。
3．没有动物的城市
多数人认为，动物园离开城市，意味着它的教育功能的丧失。北京动物园有关人士无奈地表示，提出动物园搬迁的种种缺乏科学依据的理由，正反映出中国目前公众科普教育水平还不高。动物园一旦搬迁会误导公众对动物的敌对情绪。
始建于1906年(清光绪三十二年)的北京动物园，曾是明代皇家园林，至今已有98年历史，是中国历史上第一家面对公众开放的动物园，时称“万牲园”。1949年改称“西郊公园”，1955年命名为“北京动物园”。
数位专家都不约而同地提到当年北京拆除古城墙的惨痛教训。中国农业大学副校长马寅生说：“从文物保护的角度出发，动物园的搬迁不合时宜。不能再重蹈北京古城墙被人为拆除后永远无法恢复的历史遗憾了。”
城市动物园纷纷搬迁，成为近年来中国城市上演的奇特场面。据北京动物园有关人士介绍，从1996年始，全国已有30多个动物园进行了拆除或迁徙。据中国动物园协会提供的信息，目前至少有16个城市动物园在“为城市建设让路”的方针下，处于搬迁、待搬、再建新址的状态。
城市动物园搬迁的背后是两种利益力量的逼迫：城建商业开发以及以盈利为目的却举步维艰的民营“野生动物园”对其的虎视眈眈。两把锋利的利益大刀正架在它以公益为己任的脑袋上，岌岌可危。占地87公顷的北京动物园位于北京繁华的西直门，它四周的邻居是南面的四达商业大厦，东面的服装商品批发市场、必胜客，西面的西苑饭店、国美电器、家乐福、华夏银行、广州证券，这里商品房的均价为7000元／平方米。
据悉，此次动物园搬迁的一次性建设预算为40亿元，完全建成需要10年时间。“现在政府每年补贴1000多万元，将来搬出去恐怕就是5000万元到8000万元左右，这么大的财政负担，我不知道市政府考虑过没有!”刘农林工程师焦虑地说。
北京市林业局侯宝昆处长也承认，搬迁投资过大，会造成不必要的浪费，搬迁后的职工福利、大兴地区环境不适等也都是问题。
提出问题
根据给定材料，分析政府在做出上述行政决策的过程中有哪些不足之处需要改进。
分析问题
在这一材料中，行政决策所表现的最大不足就在于决策机关片面听取一家之言，在决策过程中没能听取群众的意见，把民主决策变成了自主决策，最终导致决策方案引起广泛的社会争议。动物园是属于全体公民的共有财产，动物园的搬迁将对公民的集体福利产生重大影响。因此，此事牵动了万人心。但是，就是在这样关乎万民的重大决策的过程中，“上面一直要求动物园对搬迁‘保密’”。甚至动物园的一些工作人员“在媒体披露后，才知道自己所在的动物园可能迁至大兴，与大兴野生动物园合并”，更何况普通民众，对此事更是无从知晓了。
写作范本
北京市“发改委”举行的首次“北京动物园搬迁问题座谈会”，居然将本决策的直接关系人——北京市动物园排除在外。动物园作为一个重要的教育基地，其搬迁与否，搬往何地，北京市的孩子们应当有更多的发言权。就像在研讨会上一个孩子说的：“我觉得这事儿应该让所有北京人投票，我们小学生也要参加。”而作为一个有百年历史的文化遗存，动物园的搬迁也应该更多地征求专家学者的意见，应该将决策的问题和方案及时在媒体上公布，以供群众讨论和提出自己的意见。但是这样的决策环节一个都没有，似乎一切都是在暗箱操作。在动物园搬迁即将拍板的情况下，一个由民间环保群体自发组建的名为“绿网”的公益网站首披此事，这一事件才最终被广大群众知晓。从这一系列的事实来看，关于北京市动物园搬迁的决策不仅漠视了公众的知情权，更与行政决策民主化的要求背道而驰。而决策的非民主化直接导致了广泛争议的结果，北京市动物园搬迁的决策也变得骑虎难下。
在这一材料中，另外一个值得关注的问题就是决策的价值合理性问题。在决策中究竟以对什么价值的追求为先，以对什么价值的追求为次，这是个值得人们深思的问题。决策本身就是一个平衡的过程，是忽略一些价值，而追求另外一些价值的过程。材料中关于公共安全、公共交通和动物福利的考虑看似冠冕堂皇的搬迁动物园的价值诉求，却在专家们的求证下变得漏洞百出，这些价值对于搬迁动物园这个决策方案来讲，也就失去了其存在的合理性。在搬迁的背后，隐藏的可能是城市地产开发所带来的巨大的商业利益的诱惑。在此凸显出这样一对价值矛盾——搬迁动物园以追求经济价值和保留动物园以追求发挥其教育、科研功能的价值。哪个价值为先，哪个价值为后，似乎决策的领导层更加倾向于前者，但是没有将这种价值取向对公众进行公示，以致受到了公众的怀疑。而公众面对决策者们给出的价值取向，不仅表现出了怀疑的态度，更是通过媒体等渠道清楚地表明了自己的价值取向。在两种价值取向的争论中，显然，后者更能以一种民主的科学的精神为人们接受，也就相应地具有了其应该予以宣扬的合理性。
在这一材料中，我们能够得出这样的结论：行政决策的民主化是达到科学化的重要保障。公众在决策中的作用，不仅仅在于质疑已有的决策方案，而且在于通过一定渠道的争论来完善甚至改正现有的方案，使行政决策具有更现实的合理性，其所追求的价值更能为大多数人所接受。
本章结论
本章选择了4个与行政决策有关的材料。这些材料中的案例有成功的，也有不成功的。通过这些材料，主要研究了两个问题，一是行政决策的科学化，二是行政决策的民主化。此外，还对政府应急决策兼加论述。以下对本章内容进行小结。
决策科学、决策民主，其实是“科学地决策、民主地决策”，科学和民主的程序在前，才是其题中本义。决策制定在先，再来履行所谓的科学与民主程序，只能成为愚弄群众的摆设和欺骗上级的手段。从本章材料中，我们能够强烈地体会到科学、民主、决策三者之间的关系。决策的科学化体现在三个方面：一是决策体制上的科学化；二是决策程序上的科学化；三是决策手段、方法的科学化。坚持体制上的科学化，是为了克服原有决策中的领导专断的弊端，实现决策的集体领导，重视专家学者的意见和民众的意见。程序上的科学化是为了保证行政决策遵从决策与执行的客观规律。手段和方法上的科学化是为了保障行政决策主体运用现代化的决策技术和方法，自觉地抛弃以往的单凭经验方法进行决策的现象。
决策民主化体现在内容民主和程序民主两个方面。前者即行政决策的目标价值具有广泛的认可度，而后者是在行政决策的过程中充分重视各阶层人民群众的决策参与作用，实行决策的公开化。
不管是哪一个层级上的行政决策，都应遵从科学化、民主化的总的要求，充分认识其重要意义，探索相应的保障机制，做好制度建设，使新时期的决策体现新的决策观。重视专家意见、听证程序和决策责任，提高政府决策的开放度、参与度，倡导“以人为本”的决策新理念；建立以科学理性、平等协商、利益协调为特征的新的决策模式；将科学化、民主化的决策制度建设的重心，转移到探索形成有中国特色的公众参与、双向互动的利益表达与决定机制方面。在决策中应做到科学方案的优选化和利益冲突的协调化。同时积极探索决策中专家作用与社会公众参与的配合，优化专家论证和公众参与二者之间的关系。
