专题八财务行政
财务行政的基本原理
财务行政是公共行政管理的一个重要组成部分。 早在17至18世纪，受重商主义的影响，德国的官房学派就开始以国库行政为中心，探讨租税征收和费用管理的方法。19世纪德国学者史坦因在其所著《行政学》一书中，从行政及法律的角度论述了政府财政收支及其管理方法。20世纪初，美国行政学家怀特和魏劳毕又相继在各自所著的行政学教材中对财务问题进行了重点论述。从此，财务行政成为公共行政学研究的重要内容之一。
所谓财务，泛指机关、企业和团体等单位中有关财产和资金方面的事务；行政，管理也。财务行政有广义与狭义之分。广义的财务行政是指整个国家财政收支的分配、调节和控制，包括预算、会计、决算和审计的全过程，并有专门机关负责管理和监督。狭义的财务行政是指国家机关、党派、团体为完成其本身的工作任务所需要的国家预算资金，在领拨、分配、使用等过程中所发生的经济业务，也就是对行政经费进行领拨、使用、管理和监督的活动。财务行政管理是一个庞大而艰巨的系统工程。预算是财务行政管理的首要一环，是政府在一定期间财政收支的计划，起着规划和统制作用；会计与决算是政府资金运动的真实记录和总结，起着记录和总结作用；审计是对政府的财务状况、绩效水平的审查、分析，起着监督和反馈的作用。此外，现代社会的政府财务管理实行了采购制度，这一制度是市场经济条件下一种有效的财政支出管理制度，对于改进财务行政管理具有重要意义。基于此认识，本章选编的相关案例材料，涉及以下四个重点问题：
①完善预算编制方法，规范预算管理制度；
②建立科学的政府会计体系和财务报告制度，全面反映政府的资金状况；
③加大审计力度，加强对政府活动的效果和责任的监督；
④强化公共支出管理，推进政府采购制度建设。
部门预算改革：湖北省武汉市的经验
材料正文
自2000年起，湖北省武汉市开始推行部门预算改革，在遵循中央部门预算改革基本原则的同时，结合当地实际情况，大胆实践，形成了一些独具特色的预算编制做法和经验。
1．“统一”先行
2000年以前，武汉市采取的是传统的收入按类别、支出和按功能的预算编制方法，编制范围也仅限于财政预算内的资金收支预算。这不仅使预算编制无法反映部门收支的全貌，而且导致财政资金在实际分配中出现层层切块、层层分配、层层留机动等问题。同其他省市一样，武汉市财政局也采取一个处室管理一个或几个预算支出科目的“分块”管理模式，部门的预算资金来源渠道五花八门，各处室间是“铁路警察各管一段”，没有一个处室能准确掌握一个部门全部的预算资金情况。预算管理工作十分被动，矛盾日益突出。
为彻底克服这些弊端，武汉市财政局在部门预算改革中决定首先实行三个“统一”战略。
①“统一”预算编制，即在部门预算中涵盖部门和单位的所有收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支。按照“大收入、大支出”的原则，做到“一个部门一本预算”。
②市直98个单位全部按规定“统一”编制部门预算。2000年首先在四个部门的五个单位进行试点改革，2002年扩大到市直全部98个一级部门及其下属财政供给的单位，做到了市直预算管理单位的“统一”。
③“统一”财政局内部组织机构。2001年武汉市市直机关进行机构改革，原来的115个一级预算部门减为98个。抓住这一机遇，市财政局对其内部机构设置和职责进行了重新设计，明确由预算处负责组织、指导、审核、批复部门预算，各相关处室负责归口部门的预算编制的指导、审核工作。
2．着眼“细化”
武汉市把“细化”作为部门预算改革的突破口，要求预算编制不仅要细化到各部门、各单位，而且要细化到具体项目，即将部门预算支出分为基本支出预算和项目支出预算两部分，并遵循“人员经费按标准、公用经费按定额、专项经费按财力”的原则。对于基本支出预算这部分，其中的人员经费按行政机关和事业单位编制内实有人数和离退休人数核定；工资构成和工资、津补贴标准按国家和省、市规定的发放范围和标准计算。而一般公用经费则按照各行政单位的工作性质、工作量等实际情况，将各行政单位划分为“三类五档”，分别确认定额标准。对于项目预算这部分，一是将基本建设支出、科技三项费用、企业挖潜改造资金、教育费附加与部门预算同步编制；二是建立市级行政事业性专项支出项目库。预算单位根据需求的轻重缓急将项目排序纳入项目备选库，由市财政局内部各业务主管处室根据资金情况和投放重点，对项目进行筛选，纳入项目预算库。
3．完善“流程”
武汉市在部门预算改革中始终严格遵守《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》规定的“两上两下”的预算编制流程(以2002年预算编制程序为例)。
(1)“一上”
在2001年6月中旬召开部署会议，下发通知、表格，并开展对有关人员的培训后，由部门向所属单位布置预算编制工作。7月底以前，由部门对单位预算建议数进行审核汇总一并上报市财政局。
(2)“一下”
预算处根据全市国民经济发展计划、工商税务部门确定的市级财政收入计划，结合各处室提出的支出需求进行综合平衡后，提出2002年市本级财政预算收支建议数及指标具体分配意见，经局党组同意后送市政府审定。预算处再按市里确定的预算收支计划以及预算分配原则和口径向有关处室下达支出切块指标。有关处室据此指标于10月底以前向各部门下达预算支出指标控制数。
(3)“二上”
部门按市财政局下达的预算支出控制指标，调整本部门预算收支建议数，于11月20日前将本部门预算草案报送市财政局。12月上旬，财政局按要求将2002年市本级财政预算草案以及25个部门的预算报市人大财经委员会审查。
(4)“二下”
市人代会批准预算后，财政局在一个月内将预算批复到各一级部门，各一级部门在15日以内批复到下属单位。
4．立“法”促监督
在推行部门预算改革的过程中，武汉市人大财经委做了大量细致而深入的工作。2000年初人代会期间，财经委积极与市政府有关部门进行沟通，就制定《武汉市预算审查监督条例》达成共识，不久，《关于提请审议{武汉市预算审查监督条例(草案))的议案》经市常委会二审予以通过，并获省人大常委会及财经委批准开始实施。《条例》规定了人民代表大会闭会期间，财经委对市本级预算草案初步审查的时间、内容、方式和程序；明确了常委会监督本级预算执行的内容、形式和方法，其中将预算执行中的部分变更也纳入了监督范围；在法律责任方面，有针对性地解决预算监督过程中的实际困难和问题。
提出问题
根据所给材料，谈谈你对武汉市的部门预算改革的认识。作为即将步入政府机关的公务人员，请详细论述材料所反映的主要问题，要求条理清晰，有根有据。
分析问题
部门预算是公共预算的主要形式，也是市场经济条件下国家普遍采用的预算编制方法。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过，反映部门所有收入和支出的预算，通俗地讲，就是一个部门一本预算。我国自2000年起，中央预算开始试行部门预算，截至2002年初，全国各省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政预算都已全部实行部门预算。实行部门预算或正在进行部门预算试点的地(市)本级财政单位共269个，占地级计划数的81％。
写作范本
武汉市的部门预算改革是较为成功的，在细化预算编制、规范预算管理、强化预算监督等方面取得了显著成效。
1．建立了科学的预算编制方法和管理机制
武汉市实行的三个“统一”的改革战略，不仅扩大了预算编制的范围，增强了预算的全面性，而且统一了预算分配权，使预算管理机制更加科学合理。一方面，部门预算扩大了预算的编制范围，有利于提高预算的综合性。以往一个部门的事业费、基建费、行政费等基本上是从不同的渠道来，由不同的部门管，各项经费有不同的既定用途，向各自不同的资金来源单位报账；预算编制只考虑预算内的收支情况，基本上不考虑部门预算外资金和政府性基金。预算内、外资金“两张皮”，其直接结果是没有一个部门掌握本部门的“家底”。而部门预算则将预算编制按部门和单位分解，部门或单位将涉及自身业务的所有资金收支按功能分类统一编人一本预算。编制范围涵盖了预算单位的全部收支，既包括一般收支预算，又包括基金收支预算。在一般收支预算中，既包括预算内资金收支，又包括预算外资金收支和其他收支，使预算在内容上更趋于全面、完整，有利于统筹考虑事业的改革和发展。另一方面，部门预算统一了预算分配权，建立起新的预算管理机制。武汉市财政局对预算处和其他处室职能的调整，改变了过去部门或单位资金多口供应的状况，使预算编制、执行和监督相对分离，初步建立起分工合理、责任明确、相互制约的预算管理机制。
2．适当延长了预算编制时间，硬化了预算约束
传统的预算编制时间只有2～3个月，由于项目论证不充分，编制时间仓促，频繁追加、追减预算的现象屡有发生，缺乏严肃性、权威性。但就本案例中2002年武汉市的部门预算编制程序来看，从2001年6月中旬部署预算工作开始，到2002年初市人代会批准预算为止，历时7个多月，编制时间比改革前延长了一倍。而且由于实行“两上两下”的预算编报和审批程序，各部门和财政局随时可就有关预算问题进行协商、讨论，及时、充分地交流有关预算信息，沟通情况，使预算更加符合单位实际情况，从而大大地提高了预算编制的科学性、制度化和规范化程度，有效地避免了预算收支安排的随意性、草率性和盲目性，硬化了预算约束。
3．细化了预算内容，便于人大履行监督职能
传统的预算编制粗放、复杂、模糊，从预算草案中既看不出各预算单位的收入来源，也看不出其具体的支出用途，可谓是“内行说不清，外行看不明”。人大等预算监督主体很难实现对预算的严格审查和有效监督。武汉市将预算内容细化到部门和具体项目后，各部门、各单位预算资金有多少，用到哪些地方，安排到哪些项目，全部一一体现在预算草案中，清晰明了、一目了然。如在2001年人代会上，武汉市政府提交的预算草案足足有“两本书”厚，包括细化了的2001年预算收支总表和22个部门预算表的汇编材料。与会代表们看后普遍认为，预算编制的细化不仅增强了预算的透明度，而且使人大的预算审查与监督职能落到了实处。
4．提高了预算监督的法律权威
预算审查监督法规是预算法律体系的重要组成部分，也是搞好部门预算改革的重要法律依据。目前，我国的法律、法规只对各级人民代表大会及其常务委员会的预算监督权作了原则性的规定，而对于审查监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法等都没有作具体规定，使得人大审查监督预算工作的实际操作性不强。《武汉市预算审查监督条例》的及时出台规范了市人大常委会对预算的审查和监督，完善了预算审查监督的法制建设，使预算的强制性、约束性和严肃性大大增强，从而有效地推进了部门预算改革。
重庆市开创全国先河：追加预算要听证
材料正文
2004年3月，重庆市财政局在全国率先出台了重庆市财政局预算追加听证会制度，建立了预算追加听证制度，对预算单位申请追加财政资金实行听证。听证范围，除用于救灾等应急事项的款项外，适用于市级部门向市财政提出追加预算指标的审议程序和确定事项。听证机构是在局长办公会领导下，设立由局长总负责，局办公室、条法税改处、国库处等不对外联系的处室为固定成员的“重庆市财政局预算追加听证评议组”。同时，下设评议组办公室，具体负责日常工作和听证会的联络、准备、协调、组织、实施及文秘等工作。听证审议程序则主要包括听证准备、听证会议、听证确立、指标公示和追加预算四个步骤。
(1)听证准备
①处室初审：由支出处室审核有关市级部门的追加预算申请，提出初步处理意见，确定项目是否确立。
②建档入库：按照局专项资金管理有关办法，对已确立的项目进行梳理、排序后，输入局专项项目库。
③提请审议：由相关支出处室整理项目内容，并向评议组办公室提出审议请求。
④列入议程：评议组办公室根据处室提交项目数量及项目轻重缓急，拟定会议议程，报局领导审定。
⑤召开会议；按照局领导的批示，由评议组办公室确定会议时间，通知相关部门。
(2)听证会议
①听证意见：由会议主持人宣读听取议程，介绍参会人员，告知责任义务，宣布会议开始。提议者提供项目资料，陈述项目内容，发表初步意见。评议组成员询问项目事由、可行依据及经费需求。
②研究讨论：评议组成员阐述个人观点，进行会议讨论。
③初步确定：由会议主持人宣布提议者退场，综合各位意见，进行评议表决，宣读会议结果。
(3)听证确立
由评议组办公室整理会议内容，形成会议纪要，呈报局长办公会审定。如需动支预备费，要拟文报市领导审批。
(4)指标公示和追加预算
经局长办公会研究同意确立的项目预算指标，要通过局网络和会议纪要等多种方式予以公示。同时通知项目单位，办理预算指标下达相关手续。
此外，重庆市财政局还设立了复审制度。听证结果公示后，听证提议者如有异议，可在公示后3个工作日内向评议组办公室提出复议申请，由听证秘书向局领导及评议组成员处室通报申述情况或召开复议会议，形成复审决定，并及时将复审决定通知复议申请人。
其实，早在2003年7月底，重庆市便在内部尝试进行预算追加听证，对重庆市检察院、重庆市档案局申请经费等四个项目进行了听证。
2004年2月26日，重庆市财政局正式公开举行预算追加听证会，并邀请市人大财经委、市政府督察室、监察局等部门负责人参加。听证会上，评议组成员发言积极、中肯，对申请安排人才奖励专项经费、农村劳动力转移就业培训经费、乡镇敬老院建设经费、重庆市某高校教学综合楼装修及设备经费以及大溪沟输粪码头环卫示范工程专项经费5个项目进行了严格的审议，真正做到不该批的钱一分也不批。比如，重庆市某高校教学综合楼装修及设备经费要求追加预算的申请在听证会上就备受质疑，评议组成员要求其所购设备全部纳入政府采购，使该项目最终核减150多万元。同时，评议组成员对那些有利于经济社会发展的项目则给予了重点支持。如由于大溪沟输粪码头示范工程能够解决渝中区237所公厕高浓度粪清运问题，并将成为目前国内花费最少的，但排放标准达到1类的示范工程，使得从提问、讨论，到最后一致表决通过追加200万元扫尾资金，历时不到20分钟，成为听证会上最快通过的项目。关于追加预算500万元安排农村劳动力转移就业培训的项目，评议者一致认为，追加资金用于对重庆市农村劳动力进行职业技能培训，提高农民的就业能力，推动农村富余劳动力转移进程有着重要的意义，一致同意追加金额。此外，针对重庆市财政局社保处提出的追加安排乡镇敬老院建设经费，评议人一致同意今年优先安排3000万元，比申请多了500万元。
总之，重庆市在全国率先实行预算追加听证会制度，改变了多年来的“暗箱操作”模式，今后一个重大项目能否追加预算，追加预算数额多少，就不再只是由相关负责人说了算，而是要在听证会上大家说了算。
提出问题
结合所给材料，论述将听证制度引入政府预算管理有何重要意义。
分析问题
预算追加听证是指政府在年度部门预算执行中，有关部门提出追加预算申请后，经财政部门相关处室初审并提出听证建议，由听证评议小组对预算追加项目进行审议、确定的过程。作为国家有计划地筹集和分配资金的重要手段，预算必须提交立法机关审批。而一旦经法定程序获得立法机关的承认，预算就具有了法律效力，政府机关必须严格遵照执行，不得自行突破预算、扩大开支，这是预算执行的最基本要求。如果由于生产建设和事业规划的变更或其他特殊原因，原定支出预算确实满足不了政府活动的需要，预算单位可以按规定程序办理追加预算。但从目前我国的实际情况来看，财政部门对追加预算的批准程序仍沿袭着传统的“暗箱操作”模式，始终未能脱离“个人预算”、“人情预算”的窠臼。
写作范本
重庆市率先把听证制度引入政府预算管理是财务行政管理制度的一次创新，也是深化部门预算改革、强化预算约束意识的一项重要举措，具有十分重要的意义。具体说来将听证制度引入政府预算管理具有以下几个方面的重要意义：
1．使预算资金的分配具有了彻底的公开性
在传统的预算追加审批制度中，批准过程的不透明，造成了预算管理过程中的种种腐败现象。是否批准追加预算、决定追加的额度都是“暗箱操作”，往往由某一个具体负责人说了算。预算追加申请单位为了获得更多的预算拨款，往往利用各种利诱手段，通过贿赂有关当事人，使有些人损公肥私，从而造成对国家财产的非法侵害。实行预算追加听证制度后，申请追加预算的项目必须经由来自财政局不同处室的评议组成员公开论证，接受各有关部门和单位的监督，使预算资金分配在“阳光”下作业，这对于杜绝财政资金分配中的不正之风，强化各部门的预算约束意识无疑具有重要作用。
2．使预算资金的使用更具有科学性和统筹性
公共选择学派的代表人物尼斯坎南曾用理论证明，官僚机构与其拨款单位之间存在信息不对称的双边垄断关系，官僚机构总是谋求预算规模的最大化，使得预算拨款额大于成本开支，从而造成资金使用缺乏效益。尽管这个结论缺少实践上的证明，但事实上很清楚，公共部门官员们确实在维护他们的预算拨款，并通常会尽力增加它们。而实行预算追加听证制度后，评议小组成员通过规范的审核制度、严格的审核程序，对申请追加预算的项目从财力约束、轻重缓急、成本效益等多方面进行审核。其中，追加数额较少而且较为重要的项目，特别是关系到教育、科技、农业等重点发展领域的项目最容易通过；而一些随意突破预算却无关紧要的项目则可能永远得不到批准，从而切实保证了预算资金使用的科学性和统筹性，使资金使用发挥最大的经济效益和社会效益。
3．充分体现民主决策和对公众负责的行政理念
申请预算追加的项目往往涉及面很广，具有较强的专业性和技术性，而鉴于财政部门的业务局限性，常常难以对专业性和技术性较强的项目进行准确的审核把关，从而造成预算追加缺乏科学性、合理性。预算追加听证制度引入了民主化的决策机制，邀请有关部门代表及专家参加，多渠道征询听证意见，特别是听取有关专家意见后，通过表决合理地确定预算额度，避免了一家之言，是财政部门实行民主决策，对纳税人、对广大公众高度负责精神的具体体现。
当然，重庆市财政局实行的预算追加听证会制度在许多方面还有待进一步拓展和完善。毕竟，这项听证制度目前还只是财政局内部的一项制度，其公开性和广泛性还不够。评议组可以扩大范围，邀请更多的部门参加，而且可以根据听证会的需要邀请有关专家参加，这样听证会的社会参与度就更大，其广泛性、科学性和民主性也就更高。
河南省省直机关会议采购
材料正文
针对近年来会议费开支居高不下的状况，为有效控制会议费过快增长，改进会风，1997年河南省利用政府采购机制，对省级会议进行定点接待管理改革，具体做法如下所述。
1．调查原因、找症结
为了找到问题的症结所在，河南省财政厅首先组织有关人员对会议费不断攀升的原因，从多角度进行论证分析，最终认为会议费支出增长过快，既有结算制度上的原因，会议费支出漏洞大，有些会议主办者长时间租住宾馆准备会议材料，会议未开就支出了一大笔开支；也有思想上的原因，吃好、住好、玩好一度成为衡量会议召开是否“圆满成功”的重要标准之一，会议住宿、伙食稍微差点，与会人员便怨声四起，搞得会议承办者不胜惶恐，结果是各个会议竞相攀比，食宿费越来越高。而且，部分宾馆受自身利益的驱使，凭借其较好的地理位置和接待条件，有意抬价，会议接待完全成了卖方市场，一些会议主办单位出于无奈，只有委屈接受其价格条件，致使原定的会议食宿标准成了一纸空文。
2．对症下药、定政策
①引入竞争机制，实行会议接待单位动态定点。具体办法是：省财政厅首先组织省直单位办公室主任推荐了一批有会议接待能力、价格适中且服务质量较好的宾馆，并召集这些宾馆的负责人就定点单位的有关事项进行协商。对于愿意作为会议定点接待单位的，分发“省直会议定点宾馆接待单位及价格水平情况表”让其填写，内容包括现行客房价格、现有床位数量、分餐伙食标准、现有会议室数量、容纳人数及价格、停车场等项目，并要求若其被定为会议接待单位，必须在食宿标准与服务质量上做出承诺。然后，组织省直单位财务人员组成几个小组，对申请作为定点接待单位的宾馆的接待条件和价格逐个进行调查核实。在广泛征求意见的基础上，确定了15家宾馆作为首批省级会议接待定点单位。
②改革会议餐饮方式。在这次会议管理改革中，难点是餐饮方式的改革。多年来人们已习惯于“大桌饭”，既费时，又不卫生，造成很大浪费。为此，河南省财政厅在省政府的支持下，多次召集申请成为省级会议定点单位的宾馆负责人会议，座谈讨论实行会议份饭或自助餐的可行性，具体商量食谱的安排和花样搭配。在进行充分酝酿和调查后，他们决定撤掉“大饭桌”，一律实行会议份饭或自助餐方式，把会议伙食标准控制在每人每天45元左右，并严格个人交费制度，个人按会议伙食标准的10％交纳。
③严格会议结算制度。具体要求是：会议定点接待单位要按照会议支出情况，据实出具会议伙食费、住宿费、场租费等分项目开支发票，作为会议承办单位列报会议费支出的原始凭证。会议承办单位不得要求接待单位将与会议无关的开支列入会议费支出，不得以任何方式将会议费转嫁给下属单位。单位财务部门加强对会议结算单据的审核和检查，对违反规定的开支予以剔除。
循着以上改革实践思路，河南省财政厅于1997年5月27日下发了《关于进一步加强省级会议费管理的通知》(下文简称《通知》)，出台了新的会议费管理办法。
3．采取措施、确保落实
为了确保《通知》规定的落实，省财政厅及时组织召开了省直行政、公检法单位办公室主任和财务科长会议，专门组织学习了新的管理办法，要求各单位严格按文件有关规定执行。同时，下达了1997年省级会议费支出考核的指标，促使各单位自觉将加强会议费支出的管理办法落到实处。1997年8月，省财政厅组织了由部分省直单位办公室主任参加的检查组，分别对15家会议接待定点单位进行了检查。结果表明，15个定点单位全部推行了自助餐，而且绝大多数定点接待单位都遵守承诺，严格执行了会议食宿标准，只有两个接待单位擅自提高伙食标准，经财政厅核实后，及时给予批评纠正，并取消了其作为1998年省级会议定点接待单位的资格。最终，根据决算资料统计，当年省级行政、公检法单位会议费支出比上年减少464．7万元，下降19．7％，与上年会议费支出增长76．9％相比，下降了约96个百分点。省直85个行政、公检法单位中，有55个单位的会议费支出比上年下降，占单位总数的64．7％。其中，会议费下降30％以上的有35个，占单位总数的41．2％；下降20％-30％的有11个，占单位总数的12．9％。
提出问题
根据所给材料反映的主要问题，谈谈你对河南省省直机关实行会议采购的理解，并详细阐述你的论点。
分析问题
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方资本主义国家，至今已有200多年的历史。但在中国，这项改革才开展了大约10年的时间，尚属新生事物。
写作范本
河南省省直机关实行会议采购制度是服务采购案例中出现较早的一个，作为我国服务采购的初级模式，尽管某些做法尚不成熟，但仍不失为一次有益的尝试，并在以下方面为今后的政府采购发展提供了可借鉴的经验。1．采用询价采购方式
询价采购也称“货比三家”，是指采购实体向国内外有关供应商(通常不少于三家)发出询价单让其报价，然后在报价的基础上进行比较并确定中标供应商的一种相对简单的采购方式。在本例中，河南省财政厅首先组织省直机关办公室主任初步选定15家定点单位，要求这些单位公开价格水平、服务条件，然后进行评价比较，做出选择，具有明显的询价采购性质。
2．遵循市场规律，引入公平竞争机制
未推行政府采购制度以前，各地政府会议管理工作普遍采用传统的定点驻会模式，即承办单位和食宿标准不是通过公开招标确定，而是采取行政指定方式。这种方式有悖市场规律，容易导致承办单位垄断地位的形成。由于缺乏充分的公平竞争，宾馆、饭店一旦被指定为会议定点单位，就会丧失不断争取适中价格和优质服务的积极性，从而影响会议接待质量。河南省的会议采购管理改革为价格适中、服务水平高的非定点宾馆、饭店提供了平等的竞争机会，并通过定期检查、动态定点的做法确保了定点期间必要的竞争性，促使承办单位严格信守承诺、提高服务质量。
3．节约财政支出资金
从当年的决算统计资料可以看出，河南省的做法在节减财政开支方面取得了较好的效果。通过推行分餐方式、合理确定伙食标准、严格个人交费制度，避免了会议单位和参会人员盲目攀比、追求享受、随意扩大会议支出的问题，从源头上节约了财政资金。承办单位在竞争机制的激励下不仅纷纷让利，而且争相提供更优质的服务，使会议单位获得了价廉质优的服务。
当然，该案例也存在明显的不足。首先，与传统的依靠行政命令指定会议驻地的方式相比，本例采购虽引入了竞争机制，但竞争不够充分。采购并未发布招标通告，供应商的选择对象仅限于省直机关办公室主任所推荐的宾馆，而一些具有接待能力却未被推荐的单位则被排除在竞争之外。这种做法不仅可能导致失去最佳的供应商，而且也很难杜绝政府官员与某些宾馆之间的合谋。其次，一系列规范的政府采购程序还未建立起来，如招标程序、投标程序、开标和评标程序以及质疑程序等。再次，会议费用由各单位财务部门结算，而不是由河南省财政厅按规定的标准审核后通过国库或专户直接支付，会议期间也没有委派专人驻会监督，使支出脱离财政监督，容易发生各种挤占、截留、挪用、浪费财政资金的现象。
山东临沂：政府采购智能化交通系统
材料正文
山东省临沂市地处鲁南，拥有近千万人口，是全国五大商品集散地之一，每天过境车辆达十万余辆，道路交通管理的任务十分繁重。因此，智能化交通管理系统的建设将对城市规划建设、经济发展产生很大的促进作用。整个系统预算资金为1600万元，控制的主要交叉路口达28个，分为基于ＧＩＳ平台的交通指挥集成系统、交通信号控制系统、交通电视监控系统、闯红灯监测系统、交通诱导系统和大屏幕组合显示系统，是临沂市政府采购中心成立以来组织的规模最大、科技含量最高、情况最复杂的政府采购活动。具体的采购过程如下所述。
1．准备阶段
政府采购中心会同市公安交警支队，结合临沂市区交通现状和发展要求进行前期调研、考察论证、规划设计，初步制定了智能化交通管理系统方案。发布招标公告，对全国113个厂家进行了资质审查。积极争取公安部科技司、北京市公安交通管理局、公安大学等部门和单位的国内知名专家，与市政、规划等部门的专家一起，对系统的整体设计进行反复论证，最终形成总体技术方案。
2．招标阶段
①成立招标小组：招标领导小组由市财政局领导任组长，市政府采购中心主任、交警支队领导为副组长，市政府采购中心和交警支队有关人员组成。招标领导小组下设核查小组、评标评分小组。其中评标评分小组具体负责对招标单位的资质资格审查、标书接收、评审打分以及中标厂家的初选推荐等工作。
②制定招标文件：包括招标邀请书、投标须知、合同条款、项目要求、系统功能、技术指标以及工程测试验收和售后服务等各类指标和要求。
3．开标阶段
2002年6月6日，市政府采购中心在田园大酒店召开开标大会。宣布参加开标大会的有关单位有市纪委、监察局、财政局、交警支队、新闻单位和投标单位；宣布评标原则、评标标准、评标纪律和评标小组成员组成情况；将所有投标单位的系统报价等情况进行公布，由投标单位代表现场确认。市纠风办负责全过程现场监督，临沂电台、电视台、临沂日报、沂蒙生活报等新闻单位进行现场报道。
4．评标、定标阶段
考虑到基于GIS平台的集成系统是整个系统的枢纽，技术复杂、投标方案多，很难一次确定中标厂家，而其他子系统则标准明确，便于比较，政府采购中心决定分别采取竞争性谈判和邀请招标的方式确定集成系统和其他子系统的中标厂家。在整个评标过程中，政府采购中心坚持从严把关，重点做了以下四项工作。一是组成专门班子。对原来参加方案论证的专家，除保留一位教授外，又分别从上海交警总队科研所、北京交通科研所聘请交通控制系统总工程师、教授组成新的专家组，由市政府采购中心牵头，具体负责谈判工作，市纠风办和交警支队的领导及有关人员参加。二是严防谈判内容外泄。为减少外界干扰，评标小组到地理位置偏远、通信信号弱的平邑县大洼度假村进行封闭式作业，每天连续工作十几小时甚至二十小时，坚持谈判工作不过夜。三是公平对待每个供应商。规定每个厂家用投影仪在40分钟内介绍各自情况，然后进行讨论，现场打分，去掉一个最高分和一个最低分，进行现场统计，现场公布结果。在此基础上，选取前三名作为候选中标人。四是遵循“同等质量看价格，同等价格看质量”的科学评标标准。对于价格相近的产品，着重比较产品质量、公司业绩、工程经验和公司资质。如北京布鲁盾高新技术有限公司尽管报价略高于其他厂家，但其资质和业绩较好，在2002年5月份北京市组织的交通控制系统招标中，能够与国外厂家一起竞争，并多次中标。经反复权衡，仍确定其为技术集成总包的中标单位。对于技术标准统一、设备价格透明的系统设备，侧重以价格为主。如闯红灯监测系统和交通诱导系统，选择了北京燕赛公司和上海交大高新技术股份有限公司，它们的报价分别比其他公司低37万元和11万元。对于系统主要设备的配置，注重产品质量和技术的先进性。如大屏幕组合显示系统，某公司虽然报价比另外两家低30余万元，但通过考察核实，该公司在生产安装、软件开发、付款条件和售后服务等方面不如另外两家公司，所以决定选择西安宏源信息集成技术有限公司作为中标厂家。
总体来讲，临沂市智能化交通管理系统采购工作进展顺利、成效显著。开标后，一期工程六个包最高报价为1 620万元，最低报价为567万元，差额为1 053万元。经过综合评比，中标价格为811万元，比预算金额1 600万元降低789万元，节支率高达49．3％。
提出问题
针对上述材料，以政府调查员的身份，写一份详尽的报告递交给所属部门领导。
分析问题
政府采购的方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价采购。其中竞争性谈判采购方式具有其他任何采购方式所不能具备的一个优点，即这种采购方式能够激励供应商将各自的高科技应用到采购商品之中。采购实体事前提出拟采购商品的性能要求，参与竞争的供应商可各显神通，充分展现各自的科技优势，最终得到的商品的性能很可能超过了采购实体的预期要求。
写作范本
从目前我国业已开展的政府采购活动情况来看，工程采购的案例并不多见。山东省临沂市智能化交通系统采购是这类案例中比较成功的一个。
①充分体现了公开、公平、公正和有效竞争原则，有利于从根本上消除采购活动中的腐败现象。智能化交通管理系统预算规模大、技术含量高，采购程序相对复杂。临沂市政府采购中心在整个采购过程中始终严格规范操作程序：首先，采购中心利用临沂政府采购网站，将所有招标文件、招标程序、注意事项、评标结果等信息在网上公开发布，使每个参与投标的供应商都能获得同等的信息；其次，坚决顶住各种人情关系，给予每个投标单位平等的机会，不歧视或偏袒任何一方；再次，聘请异地专家参与评标，而且为避免外界对专家的影响和干扰，采取封闭评标的方式，并由市纠风办进行全过程现场监督；最后，面向全国113个厂家发布招标公告、进行资质审查，使得投标竞争十分激烈。总之，本例采购较好地体现了公开、公平、公正和有效竞争这一政府采购的核心原则，提高了政府采购活动的透明度，使腐败分子无机可乘，树立了政府采购的良好形象，这对促进政府采购工作的进一步发展是十分可取的。
②运用科学的采购方式和评标标准，有利于提高采购效率，减少采购成本。
临沂市政府采购中心对技术最为复杂的系统集成采取竞争性谈判方式是十分科学的。既能体现竞争原则，又能进行灵活协商，同时减少了工作量，有利于提高采购效率，降低采购成本。
③综合分析，全面评审，确保建设工程的质量。临沂市政府采购中心在采购过程中始终坚持价格、质量并重的原则，在每个项目的供应商选择上，不以价格高低作为唯一评价标准，充分考虑技术先进性、服务质量、施工经验和水平等综合因素，全面评价、慎重选择，较好地保证了智能化交通管理系统建设的工程质量。
总的来讲，本例采购在运作机制、运作程序方面的规范化程度明显提高，但也并非尽善尽美，仍有值得进一步探讨和完善的地方。如对于智能化交通管理系统这种技术含量高、专业性较强的工程的采购工作，采购中心应借鉴国际经验，尝试利用中介机构进行招标，这样既有利于采购部门摆脱繁琐的采购事务，又能提高采购业务的专业化水平。此外，该材料的案例也未能在招标争议和投诉的解决方面提供经验。
本章结论
政府与财务行政是密不可分的，财务行政为政庶之母，政府履行各种职能，一切非财莫举。特别是对于现代行政组织来说，无论是设置机构，还是设定人员编制；无论是履行统治、保卫职能，还是履行管理、服务的职能；无论是组织经济建设，还是发展公共事业，都离不开足够的资金作为保证。可以说，“没有健全的财政，就没有健全的政府”，财务行政可谓是“现代行政的中心”。正是基于这一理由，世界各国政府都把财务行政作为公共行政管理的关键环节，并积极探索财务管理改革的新方案。本章选编的材料即是其中一些较为典型的做法，为当前乃至今后我国财务行政管理的改革与发展提供了有价值的经验与启示。
1．进一步深化部门预算改革
部门预算改革是我国政府预算制度大改革的第一步，至今已取得了显著成效。实行部门预算以后，政府机关的账本开始变得规范、透明、统一起来，以往政府预算的含糊、隐晦状态在相当大程度上得到了改观。此外，在预算追加决策中引入听证制度，有利于扩大公共预算决策中的公众参与，提高预算过程的透明度。为此，有必要详细研究各国采用的预算听证程序，进一步深化部门预算改革，最终建立起科学、规范的政府预算管理制度。
2．改进政府会计核算方法与财务报告制度
自1998年起，我国开始全面实施新的预算会计制度，并在事业单位预算会计中部分引入了权责发生制原则。当前，从增加财务行政的透明度，更好地考核财政资金的使用效益方面考虑，借鉴国际政府会计改革的经验，将权责发生制引入我国财政总预算会计制度已成为一个重要课题。同时，由于财政花的是老百姓的钱，资金的使用必须采取公正、公开、透明的办法，加强政府会计信息的披露，这不仅事关打造一个“阳光政府”，而且对我国建设现代法治国家具有重大意义。
3.加大审计力度，切实发挥其行政监督作用
政府审计是行政监督的主要方式之一，对于规范政府行为，加强政府部门及其工作人员的责任心，提高政府的工作业绩等都有着重要的推动作用。目前，中国的审计水平与国际水平相比，存在着较大的差距。为此，我国政府必须进一步提高审计的独立性和权威性；加强对财政资金使用的经济效益、社会效益和环境效益的关注，加大绩效审计的分量；加快审计报告公开透明进程，提高审计质量。
4．继续完善政府采购制度建设
随着2003年1月1日起《中华人民共和国政府采购法》的实施，我国的政府采购工作正在由初创阶段迅速转向全面推行阶段。为了顺利实现这一转变，我国各级政府需要着重做好以下几方面工作：进一步扩大政府采购的规模和范围；建立政府采购资金财政直接拨付管理制度；做好政府采购法的宣传及培训工作，提高政府采购人员的业务素质。
