文章责编：zhangguojuan
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时事政治：市人大制定五年立法规划，努力把“碎片化民声”整合为“有效民意”
民意如何纳入立法进程
正在制定中的上海2013-2017五年立法规划，从征集立法建议到完成立法规划草案全程耗时8个多月。其间，立法规划项目首次向市民公开征集建议，首次委托“第三方”机构进行筛选，首次三度征求人大代表意见建议。
多重民意收纳渠道同时开启，上海地方立法机关致力摸索夯实民意基础的规范路径。但是，在利益多元化、民声“碎片化”的当下，如何在立法过程中有效聆听、撷取、体现民意，考验着立法工作者。
开门评估避免“景观式立法”
今年7月1日，新修订的《老年人权益保障法》实施。该法规定，与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。不曾想这一条文却引发巨大争议。
“孝道是道德范畴的事，不该由法律来调节。即便‘常回家看看’入法，也没有执行力。这是好看不好用的‘景观式立法’。”上海社科院副院长、法学所所长叶青所言，是争议中占据相当分量的一方观点。
民主辩论和多方博弈是立法过程中的常态，但叶青认为，它们更应该出现在立法前评估环节。“很多法律的制定过程是封闭的。比如，由行政部门起草法律草案，主导立法进程，法律容易更多照顾相关部门意愿，忽视社会公众的合理诉求。‘部门立法’、‘关门立法’被广为诟病正缘于此。”叶青指出，民意的认可是法律合法性和有效性的来源，作为利益相关人的社会公众的声音，应被更多地纳入立法进程。
今年是上海市十四届人大常委会任期的开局之年，市人大常委会需完成今后5年的地方立法规划。在这项立法基础性工作中，常委会回应各方对“开门立法”的呼吁，委托上海社科院、上海市法治研究会参与立法规划建议项目的筛选。
叶青介绍说：“地方立法资源有限，要避免为了政绩把时间精力浪费在‘景观式立法’、‘奢侈立法’上。”
市人大常委会法工委副主任施凯表示：“立法机关习惯于从具体的法理、法条层面考虑立法问题。‘外脑’的参与帮助我们站在社会协调发展的层面看待问题，突破就法论法的局限。”
“怎么了解民意”是一个课题
4月中，市人大常委会面向全上海公开征集立法项目建议。近1个月内，市民通过来信来电提了300多条建议——在拥有2000多万人口的大上海，这个数字不免让人尴尬。
关乎每位市民切身利益的立法工作，真的没有人在意吗?
不然。上海市法治研究会副会长徐秉治介绍，法治研究会在微博平台上开展的立法意见征询吸引了14.8万人次评论、转发。讨论到住宅物业管理规定是否需要修订时，网友们发布了7000多条评论。
法治研究会介绍，“微博筛选”不可能罗列所有立法建议项目让网友逐一思考、比较。他们最终选出10个与民生高度相关的“话题”发起讨论，围绕快递管理、控烟、医患纠纷、月子会所、车牌拍卖、养老保障等话题进行的交流，既有人气，也有信息量。
“传播学上叫做‘受众立场’，对人大来说就是群众观点。”施凯坦言，人大尝试“开门立法”不是第一天，但“怎么了解民意”一直是一个课题，“要摒弃机关作风，找到便于群众参与、表达的渠道——今后有什么法规草案征求意见，不光要全文刊登，还应该有背景解读、关键词梳理、重点条款释义。”
期待有组织的有序表达
“微博上经常出现非常情绪化甚至是刺耳的语言，很多意见和建议是个人化、碎片化的。”施凯说，个体的建议需要聆听，对一些情绪化的表达，也应该耐心分析其背后的信息和诉求;但是，个体建议不直接决定立法建议项目的筛选，收集民意后还有个归纳、筛选的过程，“我们更期待有代表性的、有组织的有序表达。”
市法治研究会进行了有益的尝试。研究会先后听取市律师协会、市社会发展研究会、市社会学学会、市工商行政管理学会、市工人运动研究会、市社会心理学会、市中小企业服务中心等多家社会组织的意见建议。
开展征询调研时，研究会按照城市社区居民、乡镇郊区村民、外来务工人员、“两新”组织白领、中小企业老总以及社区团队领袖等群体进行，兼顾中心城区和涉农郊区、户籍人口与流动人口、新兴阶层和民意代表的意见。
“中国社会一向不擅长有组织的表达，但完全个人化的意见很难作为公共政策的制定依据或人大立法的民意基础。这次我们意识到，社会组织是很好的载体。他们大量接触利益相关群体，收集的意见建议很有代表性。”施凯表示，市人大常委会借五年立法规划编制之机，摸索了一些激活民意表达机制的门路，对于今后的立法工作和人大其他工作均大有裨益。
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