文章责编：zhangguojuan
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安居忧 进城农民难舍土地
30多年前的城镇化发端于农民从土地的束缚中解放出来，由此出现了全世界最大规模的人口流动。在新型城镇化推进过程中，土地制度改革仍是关键因素。
一些在北京、深圳打工的农民工接受采访时对记者说，由于不清楚未来土地政策的变化，他们对于在城市里安家仍心存后顾之忧。
中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，在缺乏稳定的定居预期的情况下，外出的农民工不敢转让承包土地的经营权，更不愿意放弃已经闲置的宅基地，造成在最严格的土地管理制度下，土地的生产和生活利用率却有所下降。
经济学家厉以宁曾表示，在推进城镇化过程中，土地确权要先行一步。他甚至认为，土地确权堪比另一次“土改”。
事实上，土地确权被看作保障农民土地财产权利的基础性工作。通过确权，农民能够拿到依法登记、具有法律效力的土地承包经营权证和宅基地使用权证，获得更加稳定的预期，在城镇化过程中真正能够“走得出去”。
2012年底，国土部已基本完成了农村集体土地所有权的确权工作，农业部门则提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。
成都作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，从2008年开始推行以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革。通过确权颁证，农民获得了集体土地的使用权、经营权以及由此派生出来的转让权，使得农村产权更为全面。
据北京大学国家发展研究院综合课题组的研究，成都土地制度改革的路线图是，在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转、推动土地资源的市场化配置、促进城市化。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智认为，随着农村土地所有权、使用权和经营权得到强化，再通过征地制度改革，将约束地方政府征地行为，大大提高征地补偿水平和土地利用效率，并改变此前粗放的城镇化发展模式。
清华大学教授蔡继明则提出“农民自主型城镇化”的概念，即乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城镇化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。
蔡继明认为，农民自主型城镇化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化城镇化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担。
脱钩难“逆城市化”现象显露
因为农民市民化和土地财产权利挂钩，在重庆、成都等地的户籍改革试点中，出现了不少“逆城市化”的现象。一些农民工不愿意要城市的户口，甚至于很多原有城市户籍的人口，希望换成农村户籍，以分得田地，享受城镇化带来的红利。
前几年，一些地方在城镇化的推进过程中实行“宅基地换房、土地换社保”的政策，实际上还是打着土地的主意。比如重庆曾经提出农民进城的“三件旧衣”(农民的承包地、宅基地、林地)换“五件新衣”(包括养老保险、医疗保险、子女读书、就业、住房)的政策，一度引起了很大争议。
据全国城镇发展改革试点经验总结，即使是在成都市，改革也没有完全摆脱对农村土地的依赖关系。在城镇保障性住房和失业保险等方面，还是根据居民是否拥有农村土地进行了区别对待，比如居民如果在农村仍然拥有宅基地和相应的房产，那么在城镇就不能享受保障性住房;居民在农村仍然拥有承包地和林地，就不能享受到基本的失业保险。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，农民的宅基地与承包地其实一直在承担着农民的社会保障职能，所以目前的城镇化还是不要急于去没收农民的地与房。如果再出现2008年式的金融危机，上千万甚至几千万人失业了，农村回不去了，宅基地与承包地没有了，可能会引发大问题。
专家认为，农民应该带着土地权利进城，转为市民后也保留其原有的土地权利，或采取市场化的退出机制。即使“土地换社保”具有合理性，其前提也必须是农民能够获得和城里人同等的社会保障。
中国(海南)改革发展研究院院长迟福林建议，一方面要尽快剥离土地的社会保障功能，尤其是在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民工以放弃土地权利为代价来获得城市基本公共服务;另一方面要切实保障农民的土地收益权。在符合城乡土地规划的前提下，建立完善的农村土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。
国务院发展研究中心课题组的分析称，城镇化进程中，要保护好农民土地权益关键在于建立被征地农民社会保障制度，鼓励农民带着土地权利进城做市民，保障农民的宅基地用益物权，明确农民对农村整理节约出的建设用地享有收益权，确立以土地市场价值为土地补偿标准的计量依据等。
据了解，国土资源部已经考虑在加快完善农村医疗、养老等保障制度的前提下，逐步放开宅基地使用权流转。而目前浙江、安徽、广东等地也已着手进行宅基地流转试点工作，意在探索建立宅基地流转制度，真正体现农民的财产权益，让农民带着“第一桶金”进城。
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