2014公务员时政热点：如何看紧13亿人的钱袋子

　　4月17日，向社会正式公布的2014年全国人大常委会立法工作计划中，赫然出现“修改预算法”的任务。而最新消息显示，将于4月21日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议，将迎来该法案的第三次审议。

　　尽管被贴上专业性标签，预算法仍凭借其“牵一发而动全身”的影响力成为公众关注的焦点。2012年6月提交二审后，这一法案在面向全社会的征求意见中，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见，意见数在目前所有公开征集意见的60部法律中居第二位。

　　预算法缘何引发公众如此广泛关注?迟迟到来的三审有望破解哪些财税改革难题?落实中央八项规定，预算法该如何更好监督政府花钱?记者采访权威业内专家透视这一法案背后的民生期待。

　　预算法对老百姓意味着什么?——管好纳税人每一分“血汗钱”

　　“贪污受贿十万百万，社会关注度很高，但是决策不科学、预算不严谨，所造成的损失和浪费，往往可能是数亿上百亿，公众关注度却远远不够。”一名地方财政部门负责人坦言，要杜绝这样的问题，还要靠预算法给力才行。

　　所谓财政预算，就是一本国家的大账本，比如去年财政花了多少钱，今年财政预算怎样，钱花到哪儿去了等。预算合理与否，直接关系到纳税人的“血汗钱”花得是否值得。

　　在法学家眼中，预算法是一部事关民生福祉的经济宪法。“很多人觉得预算离自己很远，实际上就像百姓自家账本一样，政府预算处处写着民生。”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文对记者说。

　　他指出，预算涵盖政府收与支，其中收入主要靠税收，税收连着千家万户。预算法旨在规范政府收支行为，管好纳税人的每一分“血汗钱”，背后还涉及中央和地方关系、立法和行政机关的关系、政府和百姓的关系，可以说是经济领域的“宪法”。

　　此次预算法的修订，直接牵动了无数国人的目光。我国现行《预算法》自1995年开始实施。2005年启动修订，2011年12月提交十一届全国人大常委会第24次会议初审，2012年6月进行二次审议，目前已跨越三届人大。

　　公众能否看得懂——从“雾里看花”到透明财政

　　财政预算公开但不够透明，不仅是普通民众，甚至连人大代表都直呼“看不懂”，这一直是公众热切关注的话题。

　　财政部数据显示，2014年，我国预算的财政收入超过13.9万亿元，支出超过15万亿元。如何打造透明财政，管好庞大的国家“钱袋子”，无疑是修改预算法的焦点所在。

　　在业内人士看来，打造透明财政所以难，在于一系列改革难题，如预算公开、地方债、转移支付改革、预算管理和监督等，势必触及各方面利益，背后博弈激烈，意见差异较大。

　　此次预算法三审，恰逢党的十八届三中全会对深化财税体制改革做出了总体部署，其中明确提出要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。

　　不少专家表示，当务之急应把财税改革的最新表述尽早在新预算法修订草案中“落地生根”，以法律文本率先体现出来，以便能为财税改革“啃硬骨头”提供强有力的法制化推动作用。

　　“希望新预算法修改能把预算法制化、透明化作为落实决定精神的第一枪，不仅要把中央精神落实到法规条例中，还要更具可操作性。”安徽省人大常委会预算工委主任庄立权说。

　　公众监督权能否落地——人大对预算的审查监督权是否可操作细化

　　不受监督的权力，必然导致腐败。预算法是对政府如何花钱的监督，那么人大代表的监督权能否落地、是否可操作、可细化，也是公众对预算法三审修改的期待之一。

　　“招待费查得严了，会议费就多了，会议费查得严了，别的科目钱又多了。”一位地方财政部门负责人表示，个别部门的三公消费就像泥鳅，这里查得严了就往那里钻，要想根本上解决这个问题，只有从整个财政预算的层面才能全部封死。

　　另外，不管是公车私用、公款吃喝、公费旅游等诸多公众关注度高、反感度高的顽疾，说白了都是和财政预算有关的，把财政预算公开透明了，这些猫腻也就没有了藏身之地。

　　当前，虽然人大对预算的审查和监督力度不断加大，但总体看仍有待进一步加强。如预算法修订备受关注的地方债问题，是否放开地方政府自行发债一直是该法案修订的一大焦点，但从前两次修订稿看，均未对地方债问题“开闸”。

　　“防控地方政府债务风险，仅靠堵是不行的，关键是做好监督，尤其是发挥人大的监督作用，这也是预算法修订应关注的重点。”社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。他同时强调，预算法还应更强调对违规违纪行为的监督追责。“没有惩罚制度作为救济措施的法律，都是纸老虎。”(新华网，记者 韩洁 程士华 高立)

　　财政部专家谈预算公开：凡是花了国家钱都应公开

　　跨越十年、历经三届人大、两度成立起草小组，备受关注的预算法修正案草案，将在今日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议上三审。

　　作为遏制政府乱花钱的第一道防线，预算法素有“经济宪法”之称。早在2004年，预算法就已启动修订。最近10年，立法、修法进入“快车道”，但相较同期启动修订的其他法律，预算法修订颇为波折，一些关键问题各方难以达成共识。修订两度搁置，数次延期。

　　十八届三中全会《决定》共8处提及预算，包括“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强人大预算决算审查监督”等。参与预算法修订讨论的专家学者表示，这些内容将会在三审稿中得到体现。

　　预算法修订过程

　　1994年3月现行预算法审议通过。

　　2004年全国人大成立预算法修订领导小组和起草小组，起草小组成员单位包括财政部、国家发改委、审计署等。由于各部门意见不统一等原因，此次修订最终搁置。

　　2009年2月全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了预算法修订领导小组。

　　2011年11月国务院常务会议讨论通过了预算法修正案(草案)，并决定提交全国人大常委会审议。

　　2011年12月31日十一届全国人大常委会初次审议预算法修正案草案，这次审议没有对外公开。

　　2012年6月十一届全国人大常委会二次审议预算法修正案草案，征得意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

　　2013年8月原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议，三审延期。

　　《决定》摘录

　　改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。

　　焦点一

　　公开透明

　　“公开的程序内容立法都要明确”

　　二审稿提出，“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外”。

　　但学界普遍认为，上述规定仍模糊、概括。中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，“及时向社会公开”中的“及时”，具体指多久?公开的内容是到“类”、“款”、“项”、“目”的哪一个级别?

　　此外，目前的预算公开，如上周五公开今年预算的90多个中央部门，公开的方式都是按功能分类，如教育、医疗卫生等。但公众更期待根据支出的实际用途划分，如人员工资、奖金、差旅等，呈现预算“怎么花的”。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，《决定》提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”，具体到立法，就是细化“全口径公开”，“公开的时间、程序、内容，立法都要明确。全口径公开首先是全方位，不仅仅是政府部门，凡是花了国家钱的部门和单位，从中央到地方，都应公开‘四本账’：政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。此外，比如公民向某个单位提出公开某些方面的预决算，单位如何回应?该公开哪些账目?也需明确”。他说。

　　《决定》摘录

　　加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。

　　焦点二

　　人大监督

　　“人大预算审查不应走过场”

　　此前两审中，如何设置人大的预算审查监督权，是最大的争议焦点之一。二审稿中，“授权立法”条款，即授权国务院和国务院财政部门的条款达10多条。

　　复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出，“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能，“把原来应该是人大‘批准’的，改成人大‘审议’了，把该是人大‘审议’的改成由人大‘提出意见’，但具体办法由国务院及其有关部门制定”。

　　王雍君认为，“授权立法”条款达10多条，但草案中没有任何“非经授权不得开支公款”之类的规定，“《宪法》确立了预算授权原则，规定行政部门按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准，‘授权立法’条款不符合法定授权原则”。

　　被誉为“中国申请预算公开第一人”的公共预算观察志愿者吴君亮注意到，从去年开始，一些区级政府、市级政府在人大预算监督方面做了有益尝试。“比如广州天河区，就规定区人大的财经工委负责预算草案初步审查。区财政局要先向区人大常委会主任会议汇报预算编制，而不是区政府常务会议。区财政局还要根据人大常委会主任会议的意见修改预算草案。”吴君亮说。

　　他认为，此举理顺了政府和人大在预算编制监督中的职责，“天河区人大财经委主任林志云今年初讲，过去各部门预算编制完后，先送党委和政府常委会，常委会都过了，人大还能提出多少不同意见?也就是说，送人大初审有时就成了过场。但现在，一些部门领导为了预算资金，开始主动联系人大”。

　　他表示，《决定》提出“加强人大预算决算审查监督”，天河区的做法值得借鉴，“审批和监督预算，是立法机构、也就是人大的职责，但有些人认为，财政局和市长、市委书记负责预算，人大只是摆设，走个过场。所以为了争取预算资金，都往财政局跑，往市长和书记那里跑，并不把人大放在眼里”。

　　有专家表示，人大预算审查不应走过场。但刘尚希认为，一些地方人大的预算监督力量单薄，“有的地方人大还没有预算工委，有的地区人大财经委也只有几个人。强化人大对预算的监督审查，怎样充实人大的预算监督能力是下一步的重点”。

　　《决定》摘录

　　建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

　　焦点三

　　地方债

　　“地方举债适度放开原则明朗”

　　对于地方政府债务，一、二审稿做了相反安排。一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。

　　二审稿删除了上述条款，恢复了现行预算法的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府该不该有发债权?有人认为，一旦放开会影响国家财政安全，但也有人主张，现实中一些地方政府“暗箱”发债，“堵”不如“疏”。

　　刘尚希表示，《决定》提出，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“允许地方政府通过发债拓宽城建融资渠道”，因此适度放开的原则已经很明朗了。

　　今年全国两会期间，央行副行长潘功胜、财政部副部长朱光耀也曾公开表示，应修改现行预算法以及二审稿对地方政府发债的规定，今后会逐步取消中央代发地方债，而由地方政府自行发债。

　　背景

　　国家的钱袋子该如何看管?

　　自预算法2004年修订以来，围绕国库该是“经理制”还是“代理制”，央行和财政部的博弈已经是公开的秘密。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君称，“经理制”就是各级政府都在央行开设惟一的“财政存折”，也就是在央行设置国库单一账户。“代理制”就是央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，财政部门可以不经过人大批准和央行国库授权，自行在国库体系之外开设财政专户，处置、存放公款。

　　现行《预算法》采用的是“经理制”。但二审稿改为“国库管理的具体办法由国务院规定”，并赋予了各级财政部门两项权力：“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”;“加强对本级国库的管理和监督”。

　　由于二审稿删除了央行的“经理国库”职能，遭到了不少学者的反对。二审后，王雍君、韦森等10多名知名财税学者曾召开研讨会，并向全国人大常委会提交了10多条修改建议，其中一条就是“保留央行的国库经理地位”。

　　王雍君表示，选择“经理制”还是“代理制”，是国家财政管理的职责分离和权力制衡。在财政管理体系中，财政部门相当于政府的会计，央行相当于出纳。保留央行的“经理国库”职能，有利于监督财政支出行为。

　　但财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，“道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，协商成本高”。(新京报，记者 王姝)

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