2011年社会工作者考试：社会政策的基本知识一

　　(二)公共政策

　　在当代社会生活中，纯粹的私人行动领域正在相对缩小，而公共行动领域在逐步增大。其结果导致政府在社会生活中的作用大大增加。当代各国都已形成庞大的政府机构，政府的触角已延伸到社会生活的各个角落，政府所掌握的经济资源在各国GDP中都已占到相当大的比例。因此，政府的行动对整个社会的运行和经济与社会发展产生着举足轻重的影响。这种情况就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社会和引导社会发展。而政府在这些方面行动的总和就构成了政府的公共政策行动体系。

　　1. 公共政策的基本概念

　　归纳起来看，迄今为止研究者对公共政策定义大致有以下几个角度。

　　---- 公共政策是由政府或社会公共权威制定的;

　　---- 公共政策包含了法律法规或行为准则;

　　---- 公共政策包含了政府为管理社会、处理公共事务和解决各种问题而采取的行动

　　---- 公共政策是在特定目标指引下，对社会公共利益的选择和分配

　　根据以上分析，我们可以将公共政策概念定义为“政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。

　　2. 公共政策的基本特点

　　“公共政策”体现了政府对社会中各种公共事务的干预。工业化社会以来各国政府在社会中的重要性逐步增强。在当今各国，政府对公共事务的干预的行动已经形成了一个相当庞大的体系，并且在整个社会的运行具有举足轻重的作用，我们每个人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式与政府的行动体系发生着关系。同时，当代各国政府对公共事务的干预不仅广泛、深入，而且具有长期的目的性。它不只是为了解决眼前的和局部的问题，而且是着眼于整个社会的长期发展，通过长期性的、带有明确目的性和计划性的行动体系去调节经济与社会的运行，引导社会的长期良性发展。也就是说，政府是通过其公共政策的行动体系来全面地干预经济和社会，以实现其经济与社会发展的目标。概括起来看，政府的公共政策具有公共性、权威性、价值性、以及阶级性与社会性的统一等基本特点。

　　(1) 公共性

　　“公共政策”最突出的特点之一在其政策行动的公共性。所谓“公共性”，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。或者说，政府在处理社会中各种事务时，是把它们当成是“公共事务”，即能够对公众产生共同的影响、需要大家共同决定和采取共同行动的事务，而不是像以前皇帝一样把国家的事情成自己的“家务事”来处理。

　　公共政策的公共性具体体现在一些重要的方面：

　　---- 政策主体的公共性，

　　---- 政策对象的公共性，

　　---- 政策目标的公共性，

　　---- 政策过程的公共性。

　　(2) 权威性

　　由于处理公共事务涉及到利益分配等复杂的问题，因此从古到今任何公共事务都是由具有权威的个人或机构来处理的。在当代社会中，尽管一些利益集团、地方社区权威和一些国际组织会对在一定程度上对影响国家政府的权威，但从总体上看，迄今为止各国政府的公共政策体系在处理国内公共事务方面仍具有至高无上的权威性。政府公共政策的权威性来自于几个方面：

　　首先，在当代民主社会中政府的权威最终是来自民众的授权;

　　其次，政府具有在国家机器支撑下的强制性的社会管理权;

　　再次，政府具有超越地方社区以上的大范围的行政控制体系，而社区权威则只局限与比较狭小的范围;

　　最后，一个国家的政府可以通过国家主权的原则而抵制来自国外的干预，以保持自己在国内公共事务中至高无上的权威。

　　(3) 价值选择

　　公共政策的价值选择是指在决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其它行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上,由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。

　　价值选择之所以能够起作用并且很重要，主要是基于公共政策过程中的几个基本条件：一方面，公共政策可能行动的领域相当广泛。也就是说，在社会中需要政府解决的问题相当多。但政府公共政策行动能够获得的资源又总是有限的，因此政府总是不得不在许多应该做的事务中选择一部分最重要的来重点或优先解决。对于在多种行动领域中哪些是“最重要的”的问题，在很多情况下很难只从客观指标中去得到现成的答案，而是需要对各种可能的政策选择做出价值判断。公共政策决策中的价值选择一方面受社会主要价值倾向的左右，但同时也受各种利益群体的影响，并在一定程度上受决策者本人的价值立场及主观偏好的影响。

　　(4) 阶级性与社会性的统一

　　一方面，公共政策致力于实现一些人类所共同遵循的价值目标，制定和实施某些公共政策有时能够得到社会中各个群体的一致欢迎。因此，公共政策的目标具有社会一致性的一面。但另一方面，在迄今为止的任何一个社会中都在不同程度上存在着群体之间的利益分化，而公共政策往往处于这些利益矛盾的焦点上。因此，公共政策的走向往往与某些群体的利益密切相关。在阶级社会中，政府公共政策更常常明显地代表着特定阶级的利益。由于实施公共政策实际上就是政府在各个利益群体之间实施强制性的利益再分配，在利益得失的驱使下，各个不同的阶级或利益群体往往会对特定的公共政策采取不同的态度，有时甚至产生相当尖锐的冲突，因而使公共政策带上鲜明的阶级性特征。

　　3. 公共政策的层次与领域

　　(1)公共政策的层次

　　由于公共政策的主体(政府或其他公共权威)和对象(公众)是分为不同层次的，因此公共政策体系也是分为不同层次的。从自下而上的顺序看，公共政策行动的主要层次有：

　　---- 基层社区

　　---- 地方性公共政策体系

　　---- 全国性公共政策体系

　　---- 国际性、区域性及全球性公共政策体系：在全球化的影响下，跨国之间的公共政策行动正在迅速发展。

　　(2)公共政策的主要领域

　　公共政策是由各种具体的政策体系组成的。随着当代社会中公共事务的领域日趋扩大，并且政府对公共事务的干预越来越多，政府公共政策的领域也延伸得越来越宽。可以说，在当代社会中政府的干预已经扩展到了社会的每一个角落，公共政策的外延几乎可以与社会中所有公共事务相一致。同时，各国社会中的公共事务以及政府对公共事务的干预程度并不完全一致，因而各国政府的公共政策的具体内容也不完全一样，但从各国的情况看，众多的公共政策一般都可以概括若干大类。各国政府比较重要的政策类别有国防政策、外交政策、经济政策、社会政策、环境政策等几大类，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比较强调“公共政策”概念特指政府面向国内公众的政策，因此认为这一概念不包括国防和外交政策，而只包括面向国内的经济政策、社会政策和环境政策等。