2011年社会工作者考试：社会政策的基本知识三

　　最近20多年里各国社会政策发展中的一个突出特点是非政府非营利组织在社会政策行动中的作用明显增强。因此，此类组织的行为在社会政策研究中受到了越来越多的关注。

　　1. 当代非政府机构的基本性质

　　所谓“非政府组织”是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。它们以其非政府和非营利两个方面的特点而与政府组织和企业组织区分开来。首先，非政府组织在产权和管理上是独立于政府组织体系之外的，它们一般具有独立的法人地位，并有权在法律规定的范围内自我管理和独立活动。其次，非政府组织不专门从事商业性的活动，并且不以赢利为目标。即非政府组织不包括企业组织，而是主要包括各类政治、文化、社会服务及其他类似的组织。

　　2. 当代各类非政府机构在社会政策体系中的角色与作用

　　当代非营利组织主要以两种方式在社会服务领域中发挥着重要的作用。第一种方式是以中介组织的方式介入。所谓“中介组织”，是指在社会服务所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。社会服务的资源来自于社会中各类组织和个人，但需要通过一定的组织来筹集和分配各种资源(详细内容将在本章第三节中讨论)。而在当代社会中许多民间的基金会、慈善会等非营利组织担当了此类中介角色，积极参与筹集和分配社会服务的资源。它们从民间捐赠者那里筹集资金，或从政府获得资金，然后将其分配给直接提供社会服务的机构。非营利组织在社会服务领域的另一种介入方式是直接提供社会服务。各种非营利的民办学校、民办医疗机构、私人养老金、以及在老年服务、残疾人服务、儿童服务和其他各种福利性服务方面的非营利组织都属于这一类。他们或者通过自筹资金，或者通过政府公共资金或民间中介机构的支持，或者通过综合性的资金来源渠道，积极地为各类社会成员提供社会服务。

　　(五) 其他组织在社会政策体系中的作用

　　除了政府和非政府-非营利组织以外，其他各类组织也在社会政策体系中发挥着作用。其中包括企业、社区组织和各类志愿者组织。

　　1. 就业组织在社会政策体系中的主体作用

　　所谓就业组织，泛指各类由雇主和雇员共同构成的组织。一个组织只要是为了完成其任务而雇用了员工，它就属于就业组织。在当代社会中的就业组织包括各类企业组织、社会文化事业组织、政府组织、军事组织，以及各种非政府组织等。在我国，一般用“单位”来表示就业组织。

　　在一个纯粹的市场情景下，就业组织中雇主和雇员只是市场交换关系，双方依法签订劳动合同，雇员向雇主提供服务(劳动)，而雇主则向雇员支付劳动报酬。在工业社会的早期阶段，企业等就业组织基本上处于社会福利体制以外，雇主并不在工资以外另行负责其雇员的养老、医疗、工伤、失业等方面的保障，也不负责为员工提供各种福利性服务。19世纪80年代德国俾斯麦政府的社会保险立法第一次规定雇主必须为其员工的社会保险项目投保，从而将就业组织纳入了政府的社会政策体系之中。

　　就业组织参与社会政策行动的基本特点是其责任对象主要是本组织的雇员。此外，各类就业组织还在不同程度上为政府的社会政策行动和全社会的社会福利事业做出贡献。在各个国家和各个不同的历史时期中，企业等就业组织在社会政策体系中的地位和作用有很大的差别。但概括起来看就业组织在社会福利体系中主要有以下一些方面的责任。

　　(1)承担雇员基本社会保障费用

　　(2)为员工提供必要的社会福利服务

　　(3)为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持

　　2. 社区组织在政府社会政策体系中的作用

　　社区是按照地域来划分的社会生活共同体。社区在政府社会政策体系中主要发挥以下一些作用。首先，许多国家的地方社区都被纳入到政府的社会政策体系中，成为了社会政策体系中的一个基层行动组织。政府许多社会政策行动项目都通过基层社区来实施和管理。其次，社区组织为本社区居民提供着广泛的社会服务。再有，在国家和企业组织的社会服务相对比较弱的农村地区，社区组织在社会服务方面的作用更加明显。农村社区组织的社会服务活动是传统与现代的结合，它们一方面是传统地方社区社会服务功能的延续，另一方面也被纳入到现代政府社会政策体系之中，成为整个国家社会政策行动的一部分。

　　(六) 现阶段社会政策主体发展变化的一般趋势

　　1. 社会政策主体模式变化的国际趋势

　　在过去长期的历史时期中，政府并没有大规模和制度化地干预民间的社会福利事务。直到工业革命后的100多年的时间里，欧美工业化国家中在关于政府的责任和角色的理论上一直是“不干预主义”占上风。

　　19世纪80年代德国社会保险制度的建立标志着政府在社会福利事务中角色发生了大的转变，从此以后欧美各国政府逐渐加强了对社会福利事务的干预，在社会福利事务中的主体地位逐渐增强。在第二次世界大战以后，欧洲各国以凯恩斯主义理论为指导，按照《贝弗里奇报告》中设计的蓝图而建构了“福利国家”的社会政策模式，在其中政府在社会政策行动中的责任达到了最高峰，而其他组织和个人的责任则大大降低。可以说，“福利国家”的最基本的实质之一就是“国家福利”，即由政府来承担为民众提供福利服务的主要责任，甚至几乎是全部的责任。

　　而在20世纪80年代以后的社会政策改革中政府在社会政策中的地位和角色也是改革的重点领域之一。在新自由主义社会福利理念的影响下，各国的社会福利改革在不同程度上主张降低政府在社会政策行动中的责任，并要求和鼓励其他各类社会组织和个人在社会政策行动中承担更多的责任。尽管迄今为止在绝大多数国家中政府仍然在社会福利体系中承担着最重要的责任，但相对于“二战”后“福利国家”体系的情况而言，目前在许多国家中政府在社会福利体系中的责任和作用已经在不同程度上降低了。

　　2. “多元福利模式”的发展

　　最近20多年来各国社会政策主体方面最显著的变化可以被概括为从过去的国家福利模式向“多元福利模式”的转化。所谓“多元福利模式”是指社会政策的主体的多元化。与“多元福利模式”相近的一个概念是与“混合福利模式”。后者是指各种福利体制的混合，其中包括多种福利主体并存，以及在社会政策及社会服务中多种机制的同时运用。因此，“多元福利模式”是指“混合福利模式”中福利主体多元化的侧面。

　　“多元福利模式”主要是相对于“二战”以后的国家福利体制和新自由主义主张的私人福利体制两个极端而言的。多元福利模式的主张者认为，国家福利体制过分强调了国家的责任，从而带来了一系列的弊病，而私人福利又可能大大损害社会公平原则和贫弱群体的利益。因此这两个极端都是不可取的，而应该在其间选择一个中间道路，而“多元福利模式”的理论和实践正是他们这种努力的结果。“多元福利模式”的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承担最基本的责任，但同时其它各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。

　　3. 当代社会政策体系中政府与非政府机构的关系

　　在“多元福利模式”中要解决的关键的问题之一是如何处理政府与非政府组织在社会政策体系中的关系。一般说来，政府与非政府组织在社会福利事务中各有其优势与不足。政府在制定社会政策法规、推行社会福利计划和调动社会政策资源等方面都具有强制性的权力，因此应该是社会政策体系中最基本的和不可缺少的主体。但政府社会政策体系同时也面临着一系列的弱点和难题。相比之下，非政府组织以其灵活性、高效率和自由选择等特征而可以在很大程度上弥补国家福利体制的不足。因此二者应该形成分工与合作的关系，而不是此消彼长、相互对立的关系。