2011社工政策法规：社会政策基本概念及基本原理

　　社会政策的基本概念

　　社会政策(Social Policy)的概念起源于欧洲，第二次世界大战以后，随着社会政策学科在欧洲的迅速发展，以及它全世界的扩展，这一概念也为越来越多的国家所使用。但是在各国使用这一概念时仍然存在着一些不同的理解。在本节中，我们主要对这一概念的基本含义做出分析。

　　(一) 社会政策的定义与实质

　　社会政策是公共政策中的一个领域。在公共政策的概念框架中理解什么是社会政策，其实质就是讨论如何从整个公共政策体系中划分出应该属于“社会政策”的专门领域。从这个角度看，定义社会政策概念或划分社会政策领域可以从两个不同的方面来进行，一是仔细分析社会政策概念中“社会”一词的涵义，从而清楚地把握这一概念的内涵和外延;二是具体看看各国政府在公共政策实践中是如何社会政策与其他公共政策的界限的，从政策实践中总结出我们对社会政策概念的理解。

　　1. 社会政策的定义

　　对社会政策的定义可以从这一概念的词义上和政府社会政策的实践上去理解。

　　(1)从概念上看，社会政策中的“社会”一词是取其狭义的用法。这里“社会”概念包含了几层意思：

　　---- 直接与社会中人们的具体生活有关，

　　---- 具有非经济性的特征，

　　---- 一般只局限于国内事务，

　　---- 具有社会性的目标等。

　　最关键的一点是，政府的社会政策具有社会性的目标，这种目标在各国可能有所不同，但一般包含以下几个方面：满足社会成员的基本需求、解决社会问题、保持社会稳定和提高社会生活质量等。

　　由于社会政策具有多重目标，而不同的研究者往往从其某一个方面入手，对社会政策做出不同的解释，因而就产生了对这一概念不同的定义。但尽管研究者们在对概念的理解和定义上有所不同，但基本一致的一点是，社会政策是政府在某种社会价值的指导下，为达到某种社会性的目标而采取的社会性行动的总和。

　　社会性价值：是指在社会中具有广泛代表性的价值体系，或者是能够代表大多数人利益的价值诉求，而不是只反映少数群体的价值立场。

　　社会性目标：是指它一般不为了直接促进经济发展，或整个社会物质财富的增多，而是为了通过更加公平的分配各种资源而满足大多数人(尤其是下层群体)的各种需要，以增强社会的整合和稳定，解决社会问题，提高社会生活质量，进而促进人的全面发展和社会进步。

　　社会性行动：是指社会政策是社会成员广泛参与的行动。尽管社会政策一般也是由政府主导的，具有自上而下的特点，但与其它政策相比，政府的社会政策所直接涉及和间接影响的人群数量要广泛得多。并且，在社会政策过程中，社会成员往往并不只是被动地受影响，而是在很多情况下都积极参与社会政策的行动过程。

　　(2)从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府向社会成员提供社会服务和实施社会管理的政策体系。从政策实践上看，政府的社会政策首先旨在向广大的社会成员，尤其是其中的困难群体提供各种社会服务。工业化以来，各国政府为社会成员提供的各种社会服务越来越多，其范围包含了教育、医疗卫生、住房、就业、社会保障、以及对老年人、残疾人、儿童和贫困者等特殊困难群体提供的各种服务，已经形成了很庞大的社会服务体系。而政府正是通过一定的社会政策而在这些社会服务领域建立运行规则、调动必要的资源以及建立组织体系等。同时，社会政策还与社会管理有关。在工业化社会以前，各国政府一般只靠国家机器的“专政”和在文化方面的“教化”去管理社会。19世纪80年代德国社会保险制度的建立标志着开始通过一定的社会政策，通过向社会中的人提供各种必要的服务来达到社会管理的目标。20世纪中叶以来“福利国家”体制的形成，使社会政策与社会管理更紧密地结合在一起。此后，各国政府都广泛实施各项社会政策，通过满足社会成员的基本需求、解决社会问题、以及树立公平的社会观念来达到加强社会管理的效果。

　　(3)从运行原则上看，社会政策属于福利性原则的领域。不论从理论上还是在政策实践上，社会政策的一个基本特征是其非商业性运行的原则。社会政策是政府向公民提供的社会服务，以满足后者的需求。但这种服务之所以被称为“社会服务”，主要是由于其服务的性质和过程坚持了非商业化的原则，即不是按照市场的价值去等价交换，而是以社会关照、社会补偿等原则为基础。在这一点上，社会政策明显不同于以促进经济发展为目标的经济政策。因此，在一些教科书中直接将“社会政策”等同于“社会福利政策”。

　　根据以上分析，我们可以将社会政策定义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和”。

　　2. 社会政策的实质

　　社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。在过去很长的历史中，政府一般不直接关照老百姓的生活问题，对各种社会事务也很少直接管理。普通老百姓一般通过自给自足和一定的市场交换去满足他们的各种需求。家庭、邻里和社区组织和其他民间机构也提供着各种补充性的或保障性的服务。同时，社会管理也一般在地方社区中进行。但在工业化以来，随着经济及社会条件的巨大变化，原来的家庭和地方社区的社会服务体系和社会管理体系不再奏效，需要探索另外的机制。从这个角度看，政府的社会政策行动是在原来的社会福利制度体系中实施干预：通过在社会福利事务上建立必要的强制性规则，并注入必要的资源，以引导社会福利体系向着良性方向发展。

　　但是，政府干预社会福利事务并不必然是政府包办社会福利事务。尽管曾经有过政府包办社会福利事务的社会政策模式，但现阶段各国社会政策的理论与实践都更加强调在政府主导下各类组织和个人广泛参与社会福利事务。同时，各国政府干预社会福利事务的程度和方式也有很大的差异。在有的国家中政府在社会福利领域投入了大量的人力物力和财力，甚至几乎完全取代了原有的传统福利体制，政府所负责社会福利事项也越来越全面和完善。相比之下，在另外一些国家中政府在社会福利事务方面投入的公共资源则较少，他们更愿意让传统的社会福利体制继续发挥作用，而政府更多地扮演着组织、动员和协调的角色，只是在传统的社区或非政府组织发生功能性障碍时，政府再出台社会政策去解决。同时，政府对社会福利事务实施干预的方式也不尽相同。在有的情况下，政府可以按照一个预先研究好的社会政策纲领来制定和实施高层次的社会政策方案(如二战以后英国按照贝弗里奇报告的蓝图所设计的“社会政策”体系)。但更多的情况是以解决问题为导向的社会政策模式：政府及其所属机构每天在处理大量具体工作的基础上，发现并总结现阶段所存在的问题，在解决具体问题的过程中不断形成新的社会政策。

　　(二) 社会政策的主要领域

　　由于国情和社会发展的状况不同，各国的政府的社会政策领域有一定的差异。但从总体上看，当今世界各国政府所采取的社会政策主要体现在以下一些方面：

　　1. 社会保障政策

　　在当代绝大多数国家中，社会保障政策是政府社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一。其开支也往往占政府公共开支的很大一部分。所谓社会保障政策，是政府通过公共行动而向社会成员提供基本生活保障的政策体系。各国对社会保障的界定宽窄不一，比较狭窄的界定只包括对特殊困难者的现金帮助，如养老保险、医疗保险和社会救助等。从这个意义上看，社会保障常常被表述为一种“收入维持”计划，既政府通过公共性的计划而向所有不能靠自己或家庭成员的劳动而获得基本收入的人提供基本的现金保障。而较宽泛的界定则包含了在所有被认为是基本需求的领域中向社会成员提供基本的保障，除了收入维持以外，还包括了对医疗、住房等方面基本需求的保障。

　　1. 公共医疗卫生政策

　　公共医疗卫生政策是政府或其它组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。所谓公共卫生，是指在向社会提供预防性卫生服务方面采取的公共性行动，其中包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共行动。由于这些预防性的卫生服务具有公共产品的特性，难以按照个人付费和商业化的方式来提供，因而不适宜以私人机构来运做。因此，基本公共卫生服务的责任一般只能由政府来承担。所谓医疗服务政策，是政府为社会成员提供医疗服务的政策。一般有由政府建立公立医院或补助私立医院，以免除或降低病人接受医疗的费用;政府投资促进医疗技术发展;政府向特殊困难者提供医疗救助等方面的政策。

　　3. 公共住房政策

　　公共住房政策是指由政府或其它组织以福利性的方式为社会成员提供公共住房或住房补贴的政策。公共住房政策是现代都市环境下解决城市居民，尤其是贫困者住房困难问题的一个重要途径。由于现代都市生活中住房困难现象相当严重，许多城市居民，尤其是经济困难群体在住房方面的条件相当差，并且他们仅靠自己的努力难以解决这一难题，因此需要政府通过福利性的方式来帮助他们解决。在当今各国，城市住房政策都是政府社会政策体系中的重要方面。

　　4. 公共教育政策

　　公共教育政策是指由政府或其它组织兴办教育事业，向社会成员提供公共教育服务的政策。由于教育对个人和社会发展都具有重要的意义，因此接受教育或发展教育事业既是社会成员个人的需求，也是整个社会的需求。从这个角度看，政府应该在教育事业发展方面承担责任。同时，教育是一个高成本的过程，如果完全按商业性的方式运行，将使许多下层家庭的孩子难以获得足够的教育，从而不仅会造成整个社会人力资本的降低，还会破坏“起点平等”的社会公平原则，同时也会通过子女教育水平的差异而使社会不平等产生代际传递。因此，各国普遍要求政府在教育方面加强公共投入，以便能够促进教育事业的发展，并更加公平地分配受教育机会。政府在教育事业方面的干预包括政府投资教育基础设施和师资队伍建设，以降低学生受教育的费用，以及政府为贫困家庭子女提供奖学金等。广义的教育政策还包括政府在教育发展规划、教育结构、教学内容以及学制等方面的政策行动。

　　5. 劳动就业政策

　　劳动就业政策一般是指政府或其它组织为劳动者提供就业机会、合理地分配就业机会、解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种行动的总和。工业化社会以来，就业不足一直是困扰各国的难题之一。在20世纪中叶以来，各国政府都在不同程度实施了劳动就业政策，干预劳动力市场，以促进就业发展。同时，由于在就业领域中被雇佣者常常与资方发生冲突，并且被雇佣者一般处于权力较弱的一方，其基本权利和工资福利等待遇经常受到影响，因此需要政府在此领域也制定相应的政策，以对劳动者提供必要的保护。

　　6. 社会福利服务政策

　　所谓社会福利服务，是指直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而提供的福利性服务。社会福利服务包括的内容很多，既有针对普通居民的日常服务，也有针对某些特殊群体的专门化服务。在服务方式上，既有在社区中为居民提供的各种服务，也包括在各种院舍机构中对某些特殊困难者的集中服务。迄今为止各国政府都尽力促进社会福利服务事业的发展，并鼓励民间机构或个人采取各种方法促进这一事业的发展。

　　7. 针对专门人群的社会政策体系

　　尽管当代各国的社会政策体系的许多内容都是面向所有社会成员的，但其中也有一些政策行动重点针对某些具有特殊需要的群体，其中重点包括针对老年人、儿童、残疾人、妇女等群体的专门化社会政策行动。这些群体或者具有比其他人更多的社会服务需要，或者在生理、经济或社会等层面上处于相对弱势的地位，因而需要更多的社会保护。为此，当代各国都在不同程度上制订了针对各类专门人群的社会政策体系，以更好地满足他们的需要。

　　8. 社会政策的其他内容

　　除了上述主要内容之外，社会政策还包括其他一些政策行动领域。如有的国家将对越轨行为者的“行为矫治”也划入社会政策领域，另外有些研究者将家庭政策、社区发展政策等都纳入社会政策的范围。

　　社会政策在其实践和研究两个方面都是一个不断发展的领域，其边界一直是开放性的。随着社会的发展，将还会可能有更多的政策行动被纳入到“社会政策”的范畴中。但在现在的社会政策学术体系上仍然是以上述几个方面作为基本的研究范围。