2011社工政策法规：社会政策基本概念及基本原理

　　(三) “社会政策”与其它类似概念的关系

　　1. 社会政策与社会福利

　　(1) “社会福利”概念的涵义

　　“社会福利”(Social Welfare)一词在日常生活、政治活动和学术研究中都是常用词，但同时也是一个歧异很大的概念，在不同国家和不同领域中，这一用语有很大的差异。归纳起来看，“福利”一词有以下三种常用的含义。

　　首先，从最一般的意义上看，“福利”一词常常指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益。“福利”的这种含义中包含了富裕、幸福、平等等人们追求的价值目标，或者按照某些理论中的用法，凡是对人或社会有效用的东西都可以看成是福利。

　　其次，“福利”是一种按照实际需要而进行的财富分配方式，如福利性住房分配制度、福利性医疗制度等。福利性分配是当代社会中与按劳分配和按资本分配并列的三大分配方式之一。

　　再有，“福利”指对特殊社会成员提供特殊服务的方式。在一些国家(如美国)的日常用语和正式文献中，“社会福利”一词常常用作指一些专门针对特殊困难群体(如贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿等)的社会救济和特殊服务。

　　在以上三种福利概念中，第一种的外延太大，包含的内容太广。因为对于增进人们生活幸福而言，不仅需要社会意义上的行动，而且还需要经济行动，而第三种福利概念又太窄，所包含的行动内容太少。因此，从目前各国对社会政策概念的实际使用情况看，其所指向的“社会福利”一般都是指上述第二个层次上的含义。从这个意义上看，社会福利一般指不以直接的商业性交换为原则，而是按照人们的实际需要来提供物质产品和服务的制度。更具体说，所谓社会福利，就是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质或服务产品的制度和过程。这里有两个基本的含义，第一，社会福利是为社会成员直接提供物质和服务产品的过程;第二，福利性项目应该有公共资金的支持，并且因此能够无偿或低偿地提供给受益者。

　　福利性的分配方式有分为两种，一种是将某种财富(物质产品或服务等)在所有社会成员平均分配，或在某类群体中进行平均分配的方式。例如，如所有的社会成员都享有政府对物价的补贴，某些为老年人、残疾人或儿童普遍提供的补贴或优惠等。第二种福利性分配是向具有特殊需求的人提供物质或服务帮助，例如社会保障(尤其是社会救助)，以及各种对特殊困难者的帮助项目等。

　　此外，社会福利项目是直接面向个人和家庭的提供的具体的物质或服务，而不包括政府在城市公共事业、交通运输等基础设施建设、以及文化娱乐设施建设方面的项目，尽管这些项目的成果也是由公共开支支持的，并且是为社会成员所平等和无偿(或低偿)使用的。

　　(2)社会政策与社会福利的关系

　　由于在当代社会中社会福利项目大多数都是由政府或其他非营利机构直接投入并管理，因此，划分是否属于社会福利项目只需要看它是否向社会成员提供物质和服务帮助，以及是否由公共资金或优惠政策支持，因而接受者可以免费或低费地获得这些物质和服务产品。从这个角度看，在许多国家和许多研究者所使用的“社会政策”与“社会福利”这两个概念所指的行动领域可能是一致的，以至于在许多文献中这两个概念可以互换使用。

　　但是另一方面这两个概念在表达问题的侧重点上也有所不同。首先，这两个概念表达问题的角度仍有很大的不同。“社会福利”是指一种既定的制度和过程，它可以是人为设计的，也可能是自然形成的。相比之下，社会政策概念则重点强调政府或其它组织在社会福利领域的干预行动。或者说，社会福利概念侧重反映既有的社会福利制度(包括正式的和非正式的制度)及与其相关的实践操作模式。而社会政策概念则主要反映政府(或其它组织)在社会福利方面所采取的各种有意识的行动。其次，在不同的国家这两个概念所包含的外延也并不相同。一些国家在使用社会政策概念时采用其广义，包含了教育政策等方面的内容，而使用社会福利概念时相对比较狭窄，因此导致二者的外延出现一定的差异。因此，在阅读这一领域的文献时，应该注意作者对有关概念的具体界定。

　　从研究和学科体系来说，是冠以“社会政策”还是“社会福利”，则主要取决于各国以及不同研究者的习惯。除了美国等少数国家在使用“社会福利”概念时所指对象比较狭窄以外，其他多数国家的教学和研究体系中这两个概念的外延范围大致上是一致的。

　　2. 社会政策与社会保护

　　(1) 社会保护的基本含义

　　社会保护(Social Protection)是指由政府或其它社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会-经济变迁(包括经济、政治、社会和文化等方面的制度和结构变化)过程中所受到的利益损害。“社会保护”概念是在“社会保障”的基础上提出的，但前者包括的内容要多于后者。社会保障主要是指由社会(主要是政府)以社会保险、社会救助和其它一些社会福利的方式向失去劳动能力和劳动机会的公民提供基本的生活保障。而社会保护的含义除了向公民提供基本的生活保障之外，还包括在就业、教育、医疗、消费者权利以及其它一些方面的保护。从其目标上看，社会保护的目标主要是为了避免或降低“社会损害”，即它主要着眼于抵消社会-经济和文化变迁中对某些群体的损害。

　　社会保护又分预防性和治疗性两种。前者主要是通过各种手段来提高社会成员的就业能力和就业机会，以增强他们自身抵御不利条件的能力，而后者则主要是对社会中受到损害和被排斥的成员提供帮助。

　　预防性保护有两个主要的原则：一是基本权利保护，即制定各种制度以保护所有社会成员(尤其是贫弱群体)在各个方面的基本权利，二是增能，即通过教育培训、增加人力资本、社会资本和政治能力等途径而增强弱势群体自身的能力。

　　在治疗性保护方面也遵循两个重要的原则，一是补偿原则，即认为贫弱群体所受到的损害是由于社会所引起的，社会应为其负有责任，而受损者为社会的发展做出了牺牲，因此社会(政府)应该给予其相应的补偿。二是社会关照原则，即不论社会(政府或某些群体)是应该否对贫弱群体的不幸境况负责，社会(政府或上层群体)都应该对贫弱群体提供帮助，以体现整个社会在人道主义基础上对贫弱群体的关照。

　　(2) 社会政策与社会保护的关系

　　社会政策与社会保护是两个既相互关联，又不完全相同的概念。在社会保护概念被提出的最初阶段，其含义主要指向社会对弱势群体的保护，并主要着眼于最基本的生活保障和权利保护，因此与社会政策概念的差别较明显，从实践上看也只是社会政策体系中的一小部分。但后来随着人们认识的发展，社会保护的概念也有了很大的扩展。目前，社会保护的概念从内涵上看已经不再局限于对贫弱群体的保护，而是强调对所有社会成员的保护。并且不再是基本生活的保障和最基本权利的保护，而是要提高生活质量，并且强调平等权、发展权等较高层次的权利。从外延上看，社会保护也已从传统的社会保障领域扩展到了医疗卫生、教育、就业、住房、等各个方面。因此，社会保护与社会政策在内涵和外延上都在接近。一些作者甚至认为这两个概念在欧洲已经基本可以等同使用了。

　　3 社会政策与社会立法

　　社会立法(Social legislation)一般是指通过国家立法机构在公共性的社会事务方面制定相关法律的过程。社会立法的内容一般包括社会保障立法、社会福利服务立法、教育立法、公共卫生与健康保护立法、劳工保护立法、以及在老年人、儿童、残疾人、以及妇女等群体特殊权利保护和特殊福利待遇等方面的立法。社会立法的实质是以法律的方式确定公民在基本的生存、发展和生活条件等方面的社会权利，明确政府和各类组织在保护公民社会权利和提供各种服务方面所应该承担的责任，以及规定各种社会服务的基本制度和程序等。

　　简单说来，社会立法是制定社会政策的一种方式，是通过国家法律的方式来确立社会政策体系。在许多国家中，政府的相当一部分社会政策都通过国家立法的形式来颁布和实施。

　　4. 社会政策与社会行政

　　社会行政 (Social Administration) 一般指政府行政机构在其职权范围内代表国家所在社会事务方面采取的各种行动的总和。按照这种理解，社会行政的概念可以有三层含义：首先，社会行政代表着政府管理社会事务的领域，在政府所管辖的众多的事务中，有一部分是属于社会性事务，这部分事务往往被称为政府的社会行政领域。其次，社会行政代表特定的政府机构。在任何国家的政府体系中都有一部分机构专门从事社会事务的管理，这部分机构往往被称为社会行政机构，如教育行政管理机构、公共卫生与医疗行政管理机构、劳动与社会保障行政管理机构、社会福利行政管理机构等。再有，社会行政概念还代表政府管理社会事务的规则与程序体系。此外，广义的“社会行政”概念还包含对公共社会服务机构的管理的涵义。

　　总的说来，国家立法和政府行政手段在各项政策的制订和实施过程中都起着重要的作用，但是二者政策的制订和实施中的作用和意义也不尽相同，并且二者之间应该是分工互补的关系。