2011年社会工作者政策法规：社会政策的基本要素

　　在当代社会中，社会政策行动是由多元化的行动主体共同参与的公共行动体系。各类组织在社会政策行动中以不同的方式发挥着自身的作用，并且在社会政策行动中各有其特点。各国在特定时期中社会福利主体的特征反映了其政府社会政策的基本理念和主导的社会价值取向，并进而对社会政策运行方式和福利水平的高低都产生着直接或间接的影响。因此，在研究一个国家的社会政策体系的特点时，首先要关注各类组织在社会政策体系中的地位和作用。

　　在当代社会中有各种各样的组织和群体在为社会成员提供各种服务，以满足民众的需求。这些组织和群体可以概括为以下几大类别

　　1. 商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。

　　2. 初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的服务。

　　3. 互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利-义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。

　　4. 就业组织(雇主)：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性服务。

　　5. 志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，他们向困难者提供无偿服务。

　　6. 非政府-非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以赢利为目标，他们向社会成员，尤其是困难者提供福利性服务。

　　7. 政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是困难者提供必要的福利性服务，

　　在以上各类组织或群体中，政府组织向全体社会成员提供的服务属于公共性服务，这类服务行动是社会政策行动中最主要的部分。在其他几类组织或群体中，互助组织、就业组织、志愿者组织、民间非营利组织的服务都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以纳入到政府的社会政策体系中，成为社会政策行动的主体之一。相比之下，商业性组织是以赢利为目标，是专门的一类服务组织，一般不属于社会政策的范畴。初级群体是以初级关系为纽带，公共性特征很弱，一般也不属于社会政策主体的范畴。从其重要性程度上看，在当代各国仍是以政府的社会政策行动最为重要，但同时各国的非政府-非营利组织在各类社会服务方面的作用也明显呈增加趋势。

　　(三) 政府在社会政策体系中的主体作用

　　1. 当代各国政府在社会政策体系中主要的责任和作用

　　(1)社会政策行动的组织者

　　政府在社会政策行动中承担最首要的责任;负责把握社会需求状况;制定社会政策法规体系和行动规划;规范社会各类组织和个人在社会政策行动中的角色和责任;协调各类组织在社会政策体系中的行动;以及组织社会政策方案的实施等。

　　(2)资源提供者

　　在当代社会中，只有政府有能力有效地调动庞大的公共资源。政府在资源提供方面最基本的方式是按照法律的规定，依托其公共行政体系，通过税收和公共财政等方式直接向社会政策行动提供必要的财政支持。同时，政府还负责监督各类组织依法承担其在社会政策行动中应负的财政责任，以及通过各种政策优惠和宣传鼓动等方式鼓励各类组织向社会政策行动体系投入一定的资源支持。

　　(3)社会服务提供者

　　在当代社会中，政府还在不同程度上扮演者服务提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社会服务机构，包括公立学校、公共医疗服务机构、国办养老院、儿童福利院等社会服务机构，它们向各类社会成员提供各类社会服务。

　　2. 当代国家福利模式的优点与缺陷

　　所谓“国家福利模式”是指由国家(政府)负责为民众提供各种社会福利服务的社会福利模式。

　　(1) 国家福利的优势有：

　　首先，可以为全社会提供普遍性的社会保障和其它大规模的社会服务，而其它组织和群体在此方面的能力都不能与政府相比。

　　其次，当代各国政府具有很强的公共行政能力，通过政府的社会政策体系可以更好地调动各类社会资源，包括调动财政资源和协调各类组织，因而能够保证社会政策行动的稳定性与持久性。

　　再有，由政府来组织大规模的社会政策行动能够更好地体现福利性特点，更好地贯彻社会再分配的原则，因此在体现社会公平和社会保护和其它社会价值方面具有更好的效果。

　　(2) 国家福利模式最主要的缺陷有：

　　首先，政府部门提供的社会福利服务在经济效率方面常常受到质疑，因为与私人部门相比，许多公共部门常常缺乏改进其工作效率和降低成本的动力。

　　其次，政府在社会福利方面承担了过多的责任后，有时会导致一些人产生对政府福利的依赖，从而降低他们通过自身努力去改变其困难状况的内在动力。

　　再有，政府过多包办福利事业可能导致在社会服务领域的垄断，从而抑制在这一领域内的竞争并妨碍受益者个人对服务的自由选择。

　　3. 关于政府在社会政策体系中责任和作用的不同观点

　　尽管当代各国政府在社会政策体系中都承担着最主要的责任，扮演着相当重要的角色，但在各国其责任和角色重要性程度还是有很大差异的。在有些国家，政府几乎承担了完全的责任，而在另外一些国家政府的责任和角色要弱得多。各国在社会政策实践上的这些差异反映了各国政府和学者在此问题上的不同理念和理论观点。概括起来看，关于政府在社会政策体系中应该承担何种责任、扮演何种角色，主要有马克思主义的观点、民主社会主义的观点、新自由主义的观点、以及“第三条道路”等学派的观点。在本书中关于社会政策的政治学分析的部分里将简要介绍以上各派关于国家在社会政策中角色的理论观点。

　　(四) 当代非政府-非营利组织在社会政策中的角色和作用

　　最近20多年里各国社会政策发展中的一个突出特点是非政府非营利组织在社会政策行动中的作用明显增强。因此，此类组织的行为在社会政策研究中受到了越来越多的关注。

　　1. 当代非政府机构的基本性质

　　所谓“非政府组织”是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。它们以其非政府和非营利两个方面的特点而与政府组织和企业组织区分开来。首先，非政府组织在产权和管理上是独立于政府组织体系之外的，它们一般具有独立的法人地位，并有权在法律规定的范围内自我管理和独立活动。其次，非政府组织不专门从事商业性的活动，并且不以赢利为目标。即非政府组织不包括企业组织，而是主要包括各类政治、文化、社会服务及其他类似的组织。

　　2. 当代各类非政府机构在社会政策体系中的角色与作用

　　当代非营利组织主要以两种方式在社会服务领域中发挥着重要的作用。第一种方式是以中介组织的方式介入。所谓“中介组织”，是指在社会服务所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。社会服务的资源来自于社会中各类组织和个人，但需要通过一定的组织来筹集和分配各种资源(详细内容将在本章第三节中讨论)。而在当代社会中许多民间的基金会、慈善会等非营利组织担当了此类中介角色，积极参与筹集和分配社会服务的资源。它们从民间捐赠者那里筹集资金，或从政府获得资金，然后将其分配给直接提供社会服务的机构。非营利组织在社会服务领域的另一种介入方式是直接提供社会服务。各种非营利的民办学校、民办医疗机构、私人养老金、以及在老年服务、残疾人服务、儿童服务和其他各种福利性服务方面的非营利组织都属于这一类。他们或者通过自筹资金，或者通过政府公共资金或民间中介机构的支持，或者通过综合性的资金来源渠道，积极地为各类社会成员提供社会服务。