2011年社会工作者考试：社会政策的基本知识六

　　社会政策的运行机制

　　政府社会政策及福利性社会事业的运行机制对其运行的效率和预期的社会效果都会产生很大的影响，因此一直是社会政策领域中研究者和政府所关注的焦点问题之一。在国际上对此问题也有不同的理论观点和实践探索。

　　(一)运行机制在社会政策过程中的重要性

　　1. 什么是社会政策运行机制

　　所谓社会政策的运行机制，是指社会政策行动各个环节运行的基本方式。这一概念在人们的使用中有广义和狭义不同层次的含义。从广义上看，社会政策的运行机制涵盖了社会政策行动所有阶段和环节的运行机制，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制、以及社会服务传递机制等各个方面。从狭义上看，社会政策的运行机制一般是指社会服务的传递机制。所谓服务传递机制，是指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。政府确定了福利预算以后，仅仅表明其有了相应的资金，但政府机构本身不能直接为服务对象提供服务，而是需要专门的社会服务机构来提供服务。政府自己不能使用社会福利资金，而是需要通过一定的服务机构来将社会福利资金转化为一定的服务，然后传递给服务的受益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务传递过程中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各种规范等方面。

　　2. 社会政策运行机制的重要性

　　社会政策行动运行机制的重要性主要在于以下几个方面。

　　首先，通过有效的运行机制可以规范社会政策行动中各个行动者的行为。

　　其次，通过合理的运行机制可以兼顾社会政策行动公平与效率的目标。

　　再有，通过合理的运行机制可以兼顾公共服务方式与个人自由选择。

　　(二)社会政策行动中的资金供应模式与服务传递模式

　　从其具体运行过程来看，大量的社会政策行动都可以被看成是一个“资金供应-服务传递”的过程。因此，分析一个社会政策行动的运行机制也主要从其资金供应和服务传递的方式展开。在这一过程方面，当代各国的社会政策形成了各种不同的模式。

　　1. 社会政策行动的资金供应模式

　　在实际的社会政策过程中，影响资金供应量的基本因素主要有社会福利需求和可调动的财政资源。但在不同的社会政策体系中，政府对这两个基本因素的反应是不同的，从而形成了社会政策行动中资金供应的两种不同模式：一是需求导向型，二是预算约束型。在需求导向型模式下，社会福利主管部门倾向于按照社会的实际需求来计划社会政策行动方案及其所需的财政支出，然后要求政府财政部门提供相应的经费;而在预算约束型的模式下，则是政府财政部门事先在财政总支出的计划中给社会政策各个领域划分一定的数额，然后社会福利等部门只能在事先的预算总额内计划具体的行动及资金使用方案。

　　2. 社会政策行动的服务传递模式

　　从服务传递过程的角度看，社会政策行动中涉及到服务受益者、服务机构和政府三个方面的关系。在这种关系中，这三个方面的角色分别是：

　　---- 服务的受益者(如学生、病人、老人、残疾人等)是服务的需求方;

　　---- 社会服务机构(如学校、医院、老人院、残疾人康复中心等)是服务的提供方;

　　---- 政府或其它民间资助者是服务项目的付费方。

　　在这三者之间的基本关系是社会服务机构(学校、医院等)向服务的需求方提供服务，以满足其需要，而这种服务所需的费用完全或部分由政府来支付。但在具体的运行过程中，以上三者之间的关系可以有多种模式。

　　模式一：政府直接经营社会服务机构(付费方与服务供应方合一)。在这种模式中，政府组建公立学校、公共医院、国办养老院等服务机构，由这些机构直接向应该获得服务的人提供相关的服务。在这一过程中，政府一般根据需求信息来建设各种社会服务机构，并且给社会服务机构提供人员及其他运行所需的经费，以使它们能够担当起为社会成员提供福利性服务的任务。这也就是人们通常所说的“政府养服务机构”的模式。这种模式是“二战”以后欧洲福利国家社会服务体系和我国计划经济时期社会服务体系中的主导模式。其最大的好处在于能够保证有稳定和充分的服务供给，能够按纯福利的方式提供服务，并且能最大限度地提高社会服务的公共性，避免政府的公共资金流入私人机构。但这种模式的最大弊病是可能导致服务机构的高开支和低效率，进而加大政府公共开支的膨胀，同时还可能导致降低服务质量。因为一方面在这种模式中服务的接受者一般都没有自由选择服务机构的自由，而是由政府按照某种计划来安排服务机构(如按居住区域分片)，因此服务机构因能够保证获得足够的资金和一定数量的服务对象，因而没有市场竞争的压力。在这种情况下，它们一般缺乏通过改善服务水平和质量来争取更多的服务对象，进而获得更多的资金的动力，相反还可能会产生排斥服务对象的倾向，因为政府一般是按服务机构的人数或级别等机构自身的因素来给其预算和划拨资金的，而与其提供服务的具体数量无直接关系。因此对于社会服务机构来说，就可能出现服务越多、质量要求越高，机构就越亏的现象。另一方面，在这种模式中，服务机构扮演着“无偿提供者”的角色，而服务对象则是一种“不付费的接受者”，因此不仅服务供应方会放松对服务质量的重视，而服务的接受者也往往会因自己没有付费而在心理上降低对服务质量的要求。

　　模式二 政府补贴供应方。这种模式是政府不负责建设和经营公共服务机构的开支，但可以按照合同向现有的服务机构(包括非营利机构和商业性服务机构)提供补贴，以使这些机构在不同程度上具有社会福利服务的性质，或承担某些具体的社会福利服务的任务。这种模式在不少国家和地区都已比较普遍，在我国也开始出现。这种公共资金补贴可以在两个层面上进行，第一种是一般性地补贴服务机构，使其能够降低向服务对象的收费，从而使更多的人能够接受相关的服务。这种补贴一般只给非营利机构，因为它们不会将政府补贴的公共资金转移为私人利润。第二种是按服务项目而向服务机构提供专门性补贴，以换取它们承担政府向某些特殊服务对象提供服务专门服务的任务。这种补贴一般既可以提供给非营利机构，也可以提供给营利性机构，关键看它们是否按合同承担政府委托的福利服务任务。

　　这种模式中，政府一般不是全面负责服务机构的费用，而只是部分补贴服务机构，因此一般可以节约公共资金的投入。另一方面，政府公共资金的投入可以直接与机构的表现挂钩，通过评估公共服务机构的表现来决定给其经费投入的多少，或按合同要求服务机构在福利性服务方面达到一定数量和质量标准。再一方面，在这种模式中，由于政府面对着众多的服务机构，因此可以在各个服务机构之间形成竞争，这样就有利于政府对服务机构的服务质量提出要求和实施宏观控制。但这种模式的缺点仍然是需求方(福利受益者)仍然很难处于“服务购买者”的自主地位，并且在政府与服务机构签订合同的服务项目中，服务对象往往也没有自主选择服务机构的权利，因此服务机构受到来自服务对象的压力仍比较小。而受补贴的服务机构长期与政府打交道以后，会形成应付政府检查评估的对策，从而降低其对机构的约束，甚至使来自政府机构的检查评估流于形式。