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第三节 中华人民共和国行政许可法

　　2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)，自 2004年7月1日起施行。该法第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。这是关于立法目的和立法依据的规定。该法是世界上第一部统一的综合性行政许可法，它适应了我国经济体制全面转轨和社会整体转型对行政审批制度进行根本改革和全面规范的迫切需要，它的颁布实施，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，巩固行政审批的改革成果，进一步推动行政审批改革，从源头上预防和治理腐败，具有十分重要的意义和作用。

　　一、行政许可概述

　　(一)行政许可的概念

　　《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”该法第三条第二款的规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”

　　根据《行政许可法》的上述规定，结合我国行政法学界近年来的研究成果，可以对行政许可的概念作如下界定：所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。在社会生活中，对于公民来说，凡是法律不禁止的，就是公民可以自由从事的。法律上禁止的行为有的是 “禁绝”的，即任何人都不能从事;但有些法律上禁止的行为，则是出于公共利益、公共安全的考虑，加以一定的控制，其目的并不是要“禁绝”，具备一定条件经有关行政机关批准仍然可以从事，这就是我们所说的行政许可。

　　(二)行政许可的特征

　　行政许可具有以下特征：

　　1.行政许可是一种行政行为。《行政许可法》第二条将“行政许可”界定为“行政机关的行为”。当然，行政机关的行为不都是行政行为，作出行政许可行为的主体也不一定都限于行政机关。“行政许可”特指行政机关依法对相对人的申请进行审查，准予或者不准予相对人从事特定活动的职权行为，不包括行政机关的一般行为，如民事行为。这里的“行政机关”也并非限于严格意义上的“行政机关”，而是包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

　　2.行政许可是依据申请的行政行为。根据《行政许可法》规定，行政许可必须“根据公民、法人或者其他组织的申请”进行，可见行政许可行为无疑应归人“依申请的行政行为”的范畴。行政相对人提出申请，是行政许可的前提条件。

　　行政机关针对行政相对人的申请，依法采取相应的行政行为。行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照。例如，文化行政管理部门发放文物出口许可凭证、海洋局发放废弃物倾倒许可证、民航局发放机场使用许可证的行为，都是以有关相对人的申请为其前提的。

　　行政许可是基于行政相对人的申请作出的行政行为，行政相对人的申请为行政许可行为的作出提供了前提，但并不是说申请使行政许可具有双方行为的性质，行政许可是行政机关基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政机关的许可。行政相对人提出申请，是其从事某种法律行为之前必须履行的法定义务。

　　3.行政许可是有限设禁和解禁的行政行为。《行政许可法》第二章所规定的“行政许可的设定”解决的是该不该设禁、由谁设禁、如何设禁以及设什么禁的问题，而其他章节所规定的就是该不该解禁、由谁解禁和如何解禁的问题，行政许可存在的前提就是法律规范的一般禁止。行政许可的设定是法律规范的一般禁止，而行政许可的实施就是对是否可以解除一般禁止依法作出判断的过程，其目的是对符合条件和具备资格的特定对象解禁。这里所说的一般禁止，或者称有限禁止、相对禁止，是指不经过个别批准、认可、核准或者资质确认等便不能从事的活动，是和“绝对禁止”相对应的概念。行政许可领域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益维护以及社会秩序维护或者财政上的理由而暂且设定的禁止。而且，这种“禁”是有严格限制的，即仅限于相对人从事的“特定活动”，对“特定活动”以外的事项，立法机关和行政机关均不得随意设禁。换言之，行政许可的内容是国家一般禁止的活动，为适应社会生活和生产的需要，对符合一定条件者解除禁止，允许其从事某项特定活动，享有特定权利和资格。许可是对禁止的解除，没有法律规范的一般禁止，便不存在行政许可。例如，制作、运输、销售爆破物品是国家一般禁止的行为，但是，国家为了国防安全、社会治安和社会建设的需要，对符合特定条件的组织或者个人准许其实施这类行为。又如，驾驶机动车，本来是人人都可以从事的活动，但是，为了该领域的管理和安全等，国家设定了一整套驾驶执照管理制度，只有依法取得驾驶执照并履行了相应手续者，才有资格驾驶机动车。正是有了前面的禁止，才会产生随后的许可。行政许可是行政机关管理国家事务和社会公共事务的重要手段之一。

　　4.行政许可是授益性行政行为。行政许可引起的法律后果是行政机关准予行政相对人从事某种特定的行为，该行为存在的前提是法律的一般禁止，而解禁无疑意味着行政相对人获得了某种“特权”。所以行政许可不同于行政处罚和行政强制措施，它不是对相对人课以义务或者处以惩罚的行为，而是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为，即免除被许可人某种不作为的义务，使其可以行使某种权利或者获得行使某种权利的资格的行政行为。从这种意义上讲，与行政处罚和行政征收等基于法律对行政相对人的权益剥夺和限制不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的授益性行政行为。

　　5.行政许可是要式行政行为。所谓要式行政行为，是指必须遵循一定的法定程序并具备某种书面形式的行政行为。行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅助性文件。这种明示的书面许可是行政许可在形式上的特点。

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