第一讲　威尔逊的行政学说

　　生平与著述：

　　美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家;

　　哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：

　　1886-1902：政治学教授，教学、研究;

　　1902-1910：普林斯顿大学校长;

　　1910-1913：新泽西州州长;

　　1913-1917：美国总统(曾倡导国联，没获国会通过而失败)

　　1924：去世

　　一、思想渊源与生产背景

　　1、思想渊源：

　　受德国行政研究思想的影响：

　　行政研究在德国很受重视(与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应);

　　德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：

　　在一定程度上对政治与行政的划分：

　　政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志;国家的意志。

　　行政：是国家主体的依据意志的活动;

　　宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序;行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。

　　规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系。

　　任务： 了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动;研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识;

　　行政研究体系的三个部分：

　　行政组织：行政机关的发展、结构;

　　行政行为：其自身的独特规律;

　　行政法规：“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。

　　2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景

　　源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：

　　自由放任主义：限制政府权力，政府无为，结果是：

　　金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：形成腐败最盛的所谓“镀金”时期(19世纪7、80年代)。

　　19世纪70年代的新民主运动： 一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。

　　抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等;认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。

　　反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能;主张国家应成为社会和经济进步的工具。

　　功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。

　　威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责;

　　竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，准备做一个违宪的州长。

　　在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。

　　总之：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。

　　二、主要行政思想

　　1.关于行政学研究的必要性

　　(1)解释之前为何行政研究不受重视

　　行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理;

　　之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。

　　原因：当时社会生活简单，政府职能也简单;

　　美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人

　　1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅5.4万人;

　　1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。

　　(2)指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果

　　社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。

　　总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的要求，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准;为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因。

　　2.关于行政学研究的目标与任务

　　目标有二个：

　　(1)弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务

　　即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么; 什么标准 最高效率 做最少的事

　　强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”;若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”

　　(2)弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。

　　即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。

　　特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。

　　行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。

　　3.关于行政的实质

　　威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。

　　(1)行政管理是什么：

　　行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府;它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。

　　(2)行政管理与政治的关系

　　行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：

　　政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围;

　　行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。

　　行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分;

　　行政管理高于纯粹技术细节，受政治(科学)规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关;

　　行政科学是政治科学的最新成果。

　　(3)行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系

　　行政在本质上不同于宪政制度;

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