第三章　公共政策的含义、构成与功能

　　第一节　什么是公共政策

　　1、兰德公司的4W决策思考模式。即：发生了什么?为什么发生?采取哪条行动路线?前景如何?是一种适合于人所有个体和群体的思考模式。

　　决策的五个基本要素：决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果。

　　2、艾斯顿(公共政策就是政府机构与周围环境的关系)，拉斯韦尔、卡普兰(公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划)，伊斯顿、戴伊(凡是政府决定做的或不做某事的行为)对公共政策所下的定义。

　　3、公共政策的含义。是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

　　4、公共政策定义所揭示的内涵特征。第一、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有政策的一般特征。第二、具有权威性和强制性;第三、公共政策是有政治过程而进行方案得初拟、优化和择定的结果。第四、公共问题、公共目标、公共利益是公共政策的三大要素;第五、公共政策是一种权威性的价值分配方案;第六、公共政策形式上可以是积极的，也可以是消极的。

　　政策与决策的不同：政策是人们为实现某一目标而采取的行动方案。政策具有总括性和指导性，决策具有微观性和操作性。政策为决策和决定提供一定原则。

　　第二节　公共政策的构成和结构

　　1、国家、政府、公共政策的关系：国家在本质上是讲公众的权力变成了支配公众的权利;政府是国家主权的管理者和行使者;政府是国家的中枢系统;政府存在的基础是政策。

　　2、政府利益(政府自利性)的含义：即：指政府系统自身需求的满足。

　　3、政府过程的含义：即是指某一特定的时间横断面上政府活动的逻辑顺序。也就是说是政府动作的程序，其中心流程是政策过程。113页

　　4、G.A.阿尔蒙德的政府过程逻辑顺序：利益表达——利益综合——政策制定——政策执行——反馈。

　　公共政策是政府系统输出的主要产品。

　　5、公共政策的形式构成：横向结构和纵向结构

　　6、美国公共政策形式构成中的横向结构的特点：国家的立法机关、行政机关和司法机关三权分立而又相互制衡。——114

　　横向结构形式美国最为典型，有：立法决策;行政决策;司法决策。

　　美国政策的基本形式是国会立法;政党政策不是公共政策;最高法院是公共政策的直接制定者。美国总统是强有力的直接决策者。

　　7、美国总统决策的主要类型：立法倡议;立法否决;委托立法;外交立法;防务政策。115

　　8、美国司法决策的主要形式：司法审查、推翻先前的判决、司法命令。117

　　10、中国公共政策形式构成的横向结构特点：全国人民代表大会是国家的最高权力机关;中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导着政府工程的运行。

　　(1)中国共产党领导的议行合一的政治体制;

　　(2)政策过程具有两大特征：全国人民代表大会是国家的最高权力机关;中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导着政府工程的运行。118

　　(3)政策横向结构由三部分构成：党的政策+人大决策+行政决策。

　　(4)不存在司法决策。

　　11、中国共产党的政策转变为公共政策的形式：

　　(1)直接形式——公报和讲话;

　　(2)间接形式——联名发布政策方案;提出政策创议;政府决策以党的政策原则为指导

　　12、中国人大决策的主要形式：宪法、基本法律、法律、地方性法规、自治条例和单行条例、人大决定。共5种。

　　13、中国行政决策的主要形式：行政法规(以总理令的形式发布);行政措施、决定和命令;部门规章;地方性法规;地方性行政措施、决议和命令。共5种。

　　中共中央和国务院共同发布的文件是政策性文件，而不是法规。

　　14、国家结构的含义：是指国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式的、稳定的关系。128

　　15、单一制国家政策结构特点。被划分为中央政府和地方政府两个基本层级。128

　　16、联邦制国家政策结构特点：被划分为联邦政府或中央政府;州、政府、地方政府三个层级。129

　　人大的四项职能：立法权、决定权、任免权、监督权。

　　17、中国和美国公共政策的纵向结构比较：

　　中国—

　　(1)中国是单一制、基本政策制定权属于中央，地方政策是中央政策的具体化;

　　(2)中国地方政府一般由省、市、县、乡四级构成，各级地方政策都必须以中央政策为指导，同时又存在着阶梯式的等级关系;

　　(3)地方政策和基层政策在单一制的框架内仍然具有一定的能动性;

　　(4)中央政策具有宏观性，地方政策具有中观性，基层政策具有微观性。

　　美国—

　　(1)美国是联邦制国家，中央政策和州政策之间不存在决定与被决定、服从与被服从关系;

　　(2)州与地方关系具有单一制性质，州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、服从与被服从关系。

　　(3)广泛实行地方自治，所以基本上不存在基层政策。134

　　18、公共政策的内容构成

　　(1)以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：元政策、基本政策、部门政策。

　　(2)将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：战略、策略、战术。137

　　(3)依政策的社会内容进行划分：政治;经济;社会;教育、科技、文化。

　　(4)其他按照内容的分类：(共11种)143

　　以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：单目标政策与多目标政策;

　　以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：程序性政策与非程序性政策;

　　以同一政策的始创或调整为标准划分初始政策和反馈政策;

　　内容构成以政策结果的可预测性为标准划分确定政策与不确定政策、风险性政策与竞争性政策。

　　以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分鼓励性政策与限制性政策。

　　以政策主体是否行为为标准划分积极性政策与消极性政策;

　　以面向未来还是面向现实为标准划分能动性政策与被动性政策;

　　以政策协调社会生活的方式为标准划分分配性政策、限制性政策、再分配政策。

　　以政策是否改变客观对象为标准划分：是指实质性政策和程序性政策;

　　以政策效果为标准划分：物质性(或实质性)政策和符号性(或象征性)政策

　　19、公共政策的结构：

　　(1)含义——指政策系统的构成要素在时空上的排列、组合的方式及各要素间互动的相对稳定方式，是政策系统构成要素的组织形式和程序。147

　　(2)类型——塔形结构：链形结构;圈形结构;网状结构;矩阵结构;群落结构。

　　20、研究政策结构的必要性;合理的政策结构对于任何单项政策实现理想的政策目标、达到预期的政策效果，都具有至关重要的意义。

　　合理的政策结构的标准：结构的有序化(政策协调分布、相辅相成，有利于发挥政策的整体效果);有效的分级控制(环环相扣、层层衔接，政策运行机制运转自如);严格的组合秩序(配套运作;弥补缺口;统筹安排，严格管理)

　　第三节　公共政策的本质、特征与功能

　　1、公共政策产生的三个初始条件：公共政策问题的形成;公共决策机关的产生;公共强制机构的出现。

　　2、近代社会以来公共政策的发展主要表现在哪些方面：

　　(1)公共政策问题形成中的公民参与;

　　(2)公共政策形成中的民主化和法制化;

　　(3)公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展;

　　(4)以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量。

　　现代国家和政府制度的基本理念是：主权在民。

　　现代政策科学的始作俑者是：拉斯韦尔。

　　3、公共政策的本质——是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

　　4、公共政策的基本特征(七个)：政治性;阶级性;权威性(是公共政策的两个本质性规定);普遍性;目标取向(公共政策的灵魂);稳定性与变动性;预见性。155

　　5、政策与理论的关系：政策是联结理论与实践的中介或桥梁。理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。159

　　6、政策与实践的关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。161

　　7、公共政策的主要功能：管制功能;引导功能;调控功能;分配功能。

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