农地制度;组织理论;村治方式本文在实地调查和文献研究的基础上，分别从产权理论和组织理论的角度出发，揭示土地非农化时期乡村治理结构的特征和发展趋势，并对长期以来我国土地制度与农村组织的内在关系做出尝试性的理论解读。

　　一、问题的提出我国的绝大部分农村地区尚未出现大面积征地的情况，仍处于一个土地农用的阶段。在这些地方，随着农业税的取消，农民、农村组织和乡镇政府之间需要打交道的地方越来越少，有渐次疏离的趋势。由于政府和农民都缺乏充分的资源和相应的利益驱动去改变现状，这种环境在某种意义上非常有利于村民自治的成长。“乡政村治”的格局得到进一步的巩固，成为这些地区农村治理结构的主调。

　　而在另一些被大面积征地的原农村地区，土地由农民集体所有转变为国家所有。一旦征地过程完结，农民变成了居民，村委会变成了居委会。虽然那个地区从农地时期跨进到了后农地时代，但由于农民身份及聚居方式的改变和农村组织的消亡，便也无所谓乡村治理可言了。

　　广东省南海政府认识到现行土地征用制度的缺陷，从既要满足工业化、城市化对土地的需求，又要保障农民完整的土地权益的高度出发，在全区范围内以农地转用为契机，推行征地留用制度，保护农民集体土地的非农用产权。倡导土地股份合作制以及土地承包权量化入股和固化股权等一系列改革，不仅承认土地农用时农民的土地权利，还保证了农民能够分享到土地在非农用以后的增值收益和级差地租。

　　农民的政治参与和农村的治理方式与农村土地制度及其它经济制度密切联系，这是政治学的一个基本结论。据此，有学者提出，目前作为中国农村治理基本格局的“乡政村治”的基础就是农村土地的集体所有。然而，很少有学者深入分析农地制度与村治方式的内在结构。

　　本文选取土地非农化过程中，土地产权结构的变化，在广东南海引发农村基层组织结构变迁的现实作为研究视角，在实地调查和文献研究的基础上，分别从产权理论和组织理论的角度出发，考察地方政府、村级组织、村民小组和农民在这一历史进程中各自扮演的角色、相互关系和互动博弈的过程，揭示土地非农化时期乡村治理结构的特征和发展趋势，它与传统农区典型的“乡政村治”的不同，并对长期以来我国土地制度与农村组织的内在关系做出尝试性的理论解读。二、土地留用地政策征地留用制度，是指在征用农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的村组和农民，用于发展非农产业的经营和开发，为失地农民提供稳定的就业岗位和土地租金分配，长期保留农村组织和农民在土地上的发展权和财产权。

　　南海早在20世纪80年代中期就已经在南海桂城试行征地留用的做法。这一制度的施行使当地农民能够分享到土地在城市化、工业化进程中产生的巨大收益，而不仅仅是社会变迁的成本负担者。与其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用农民土地的过程中，不是将全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面积的15～25%，作为留用地返还农民用于非农开发和利用。相同的逻辑，在各地普遍存在的所谓非法建设用地的最终使用上，南海的农民也拥有相当的份额。原因分析

　　征地留用政策作为一种政府的制度创新，既体现了当时领导人锐意改革、属意民生的前瞻性，同时更可以被看做是当地政府和农民在围绕土地非农化而展开的博弈进程中，在利益分配上达成的一种妥协。

　　在土地资源的利用上，国家、地方政府和农民有着彼此不同甚至互相冲突的利益考量。简单地说，中央政府的目标是农地保护、粮食安全和宏观调控能力;地方政府优先考虑的是地区经济发展和税收留成;村级组织的出发点是土地收益最大化，以维持社区福利和公共服务等各项支出;而农民更在意当下的土地分红和资源的长期可持续性。而这其中任何一方都没有强大到可以不顾其他各方的反应和感受而能够独立实现自身利益的程度。

　　在征地问题上更是如此。地方政府主导发展经济的不二法门就是尽可能多地征用农民土地，加速土地转用。利用低地价的优势吸引资金，扩大经济规模。但由于征地补偿标准确定的非市场化，征地必然引发利益冲突和加剧社会矛盾。政府虽然是政治上强势的一方，又有《土地管理法》赋予的合法性，但强行征地的长期成本还是远远超出低廉的征地补偿款，且背上了不仁的道义负担。而农民由于失去原有生活方式的基础——土地，看到外人因地生财不亦乐乎，自然也不是几个铜板的补偿款可以平复的。但因为现行法律的偏向，失地农民很难就事论事地维护自身的土地权益。于是他们转而更多地去挖掘地方政府的违法。例如未批先征先用，又如大量预征土地而长期闲置，再如超指标征地等等。通过信访等形式向上级政府甚至中央政府提出诉求。这种利用国家和地方政府利益的不一致性，假借中央权威提高自身原本孱弱的谈判能力的方式成为农民有效地维护其土地权益的策略。而地方政府为了不腹背受敌，选择与本地农民妥协，共同分享土地转用的红利，亦不失为明智之举。

　　然而，这一制度为什么只多见诸于广东而不是其他的省份，可能是因为以下几个初始条件差异造成的：

　　1、广东在20世纪80年代农地大量征用之初，当地农民已经私下转租了一些土地给“三来一补”的非本村本队的“外资企业”，农民已经懂得比较地方政府的征地补偿款和已出租土地的租金，不再是15年的农地产出可以满足的了。因而土地留用既是对当时现状的一种认可，也得益于广东农民土地意识觉醒较早。

　　2、有一定的资本原始积累和港澳资金的支持，当地农民有一些自主开发土地的能力。

　　3、广东人说广东话。地方领导人的本地化程度高，肯为本乡本土的农民说话，有担当责任的魄力。比较其他省份，广东官场的传统保持至今——地方色彩浓而行省色彩淡。留用比例