留用比例在政策文本上是15～25%。它不是100%的合理性在于：农地须经过整理和市政配套才能转化为非农用地。而每亩土地的转化成本大约需要20～30万元之间。一般而言，尤其在当时，农民没有能力和财力：参与这一过程。因此，认为这一比例是可以接受的。

　　而具体到每一次征地的留用比例是多是少，往往取决于乡镇政府和村组代表的谈判能力。而正是这种谈判能力替代明确的条文规定的做法，在加强村组土地产权地位的同时也进一步加剧了留用土地权利主体多元化的趋势。留用地主体

　　农村土地归生产队所有，这在南海地区是非常明确的。之后推行合并生产队，将土地所有权上收到村民小组一级。但在农地时期，村级组织是没有土地的，这一点官员和农民同样都十分清楚。但征用组社土地返还留用的时候，政府却有明确规定多少要留给村委会，另多少留给村民小组或生产队。这种做法是对土地所有权的一次重大改变，它直接改变了土地权益的分配格局和分配方式，同时也间接地改变了农村政治权力的结构。有关这一点，后文将给出详细的论述。

　　这种土地所有权主体的改变虽然没有坚实的法律的根据，但总的来说，土地留用制度的实行，农民是受益者，而地方政府也承担了一定的风险，农民选择认同而不是对抗是非常理性的。农民接受这种办法的另一个原因是公益事业用地要由村委会统一来做。公共设施、敬老院、小学等都是村委会搞起来的。搞配套、筹钱，村委会比村小组、生产队有优势。另外，留用地的比例是一个软指标，村级组织的谈判能力为他们多赢得了一些留用地的份额，这一切都使当地农民选择认同而不是抵制。所有权性质

　　留用地的性质是属于国有还是集体所有是完全不同的。首先是期限，国有土地有使用期，使用期结束后归国家所有。而集体用地没有年限，可以传之子孙。其次是税费标准不一样，国有土地和集体非农建设用地办证所需缴纳的税费是不一样的，前者要贵很多。留用地的集体性质使南海的农民不论是在经济实惠上还是补偿心理上都保持着比较其他地区农民的优势。

　　南海政府在非农用地的土地性：质上表现出很大的灵活性。一方面，因为相对于国家而言，地方政府和农民的利益是一致的。另一方面，也表现出政府的长期发展眼光而不是涸泽而渔的短期行为。当然理性地分析，这也是与土地财政的发展阶段密切相关的。三、非农地的经营与集体经济组织的重建政府的角色

　　发展经济、维护社会稳定和提高人民的生活水平是政府最主要的目标。要实现这些目标，尽可能多地占有、支配资源就不仅是一种愿望，更是一种必需。而土地无疑是城市化、工业化过程中，升值潜力最大、最具价值的资源。于是，政府从土地人手主导实施一系列的改革和制度创新，切中了问题的关键。

　　同样是创建土地财政，南海的做法立足于发展，立足于长远。它不像其他地方那样简单地采取“一征二卖三收费”的方式。那里短期实现了政府收入的最大化，但换来的是长期与失地农民的紧张关系和巨大的社会压力。当他们发现发展后劲不足时，宝贵的土地资源已经很少了。南海地区采取“放水养鱼”的方式，虽然一次性土地转让金收入不多，但由于土地价格上的优势，吸引到大量的优质投资。政府对土地开发、利用的税费收入以及与土地经营相关的直接地租收入得到了长期的保证。但也正是因为政府和土地的关系更多的不是一次性的征用、拍卖关系。在土地收益分配中的长期角色决定了它对土地所有权、经营权主体——村级组织有强烈的监督、管理和控制的冲动。为了实现这一目标，它需要将压力型体制有效地延伸到村庄一级。一方面，削弱农民的集体产权，表现为推行土地所有权单位的逐级上收;另一方面，努力将土地经营置于行政权的监督之下。

　　重塑一级组织绝不简单。它要考虑到原有组织改造的成本和在利益调整过程中所面临的反对意见。但在财政压力很小又是多赢的环境下，在政治权力上处于强势的一方——政府的意志还是比较容易得到贯彻的。因为弱势的一方——农民很难洞察到发展进程中将要出现的问题，尤其是在当地农民的生活得到大幅改善之后，权利意识并没有相应的提高。只要不出现二十世纪八九十年代那种村集体投资大量失败的恶性事件，农民似乎并没有积极维权的动力，而只是处于消极反应的状态之中。

　　土地关系决定了农村最根本的利益分配格局。而利益作为塑造政治行为的主要动力，对治理结构的样态具有决定性的作用。南海村民自治实施较晚，又缺乏自主发展的空间。结果是农民缺乏利益表达机制，村委会未形成社区权威，这一切都决定了他们不可能对政府权力提出挑战。土地利用方式的改变和组织因应

　　在现有的技术一资本约束下，对小块、零碎的土地采取家庭承包经营，事实证明是有效的。但是随着留用地政策的推行，原来的农地转向二三产业的开发和利用，显然有一定规模、相对集中的土地会更有优势。因此，随着土地用途的改变，土地有集中利用的内在驱动力。根据产权理论，土地相对价格的大幅提升使明晰土地产权成为一种可能。因为倍增的土地收益足以补偿新增对产权界定和保护的成本。而一旦土地产权明确之后，就可以利用市场这个强大的资源配置器去优化组合，高效地利用土地资源，获得更高的资本回报。

　　土地产权的村组所有、家庭经营和非农土地经济集约化之间的矛盾在南海出现以后，可以想见的解决方案有两种。一是明晰产权，用现代企业制度去整合土地资源。二是提升所有权单位，利用原有的农村组织去行使土地权利。搞农业可以一家一户，搞工业则不行。如果不明晰土地产权，产权不完整，使用、买卖、转让就不能利用市场这个强大的资源配置器去优化配置。但是由于土地正式制度的障碍，极高的交易成本阻碍了市场配置留用地可能。此时后一种次优的选择成为了现实。政府通过政治方式，靠行政组织去整合资源，重建农村经济组织。当然这一抉择也包含了政府自身利益的考虑。土地产权的集体化——上收和并社和村组征地。

　　在土地承包时期，村一级没有土地，这是不争的事实。在政府的推动下，村委会以各个时期政府征地补偿款的金额为参照，以大致相当的金钱代价将之前实际由农民使用的土地收买，逐步将非农建设用地集中到了集体手中。