2007国家公务员考试《申论》分类强化训练专题

　　行政职能的基本原理

　　有关行政职能的定义，至今国内学术界的观点并不统一。 笔者认为，行政职能是政府于一定历史时期内在社会管理和公共服务过程中所担负的职责和所发挥的作用。行政职能主要包括两个要素：①职责范围，即行政组织的职责在横向上拓展的广度。它表明行政职能涉及对象的界限以及行政作用影响的领域。②作用程度，即行政作用的纵向深度。它表明行政组织在其职责范围内的哪些层次发挥作用，以及在不同层次发挥作用的强弱程度。行政职能具有公共性、法定性、执行性、强制性、动态性等特点。

　　行政职能的界定应遵循四个原则：行政职能和市场功能分工合理、协调互补的原则；有利于增强国家综合国力，有利于提高人民的物质文化生活水平，有利于提高生产力的原则；效率优先、兼顾公平的原则；成本与效益比较原则。根据上述原则，我国行政职能定位于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

　　经济调节职能主要包括：对国民经济进行宏观调控，创造稳定的经济发展环境；创新经济制度，深化国有企业和国有资产管理体制改革；扩大对外开放，落实“入世”承诺；繁荣农村经济，加快城镇化进程；加强人力资源和自然资源管理，保障社会可持续发展。市场监管职能主要包括：健全市场体系，加强市场监督，维护市场秩序；改革公用事业体制，克服行业自然垄断。社会管理职能主要包括：保障公民宪法权利，保证法律规定的权利和义务的实现，维持社会安全和经济秩序。公共服务职能主要包括：完善公共服务体制，扩大就业，健全社会保障体系，加强基础设施建设，提高公共服务水平。

　　在全球化、市场化高度发展的今天，理清我国的行政职能具有重要的理论价值和现实意义。行政职能是公共行政学的核心概念，只有合理地界定行政职能，才能对行政体制、行政决策、行政效率等问题进行深入研究。行政职能体现了行政组织与企业、社团、公民的关系，反映了政府行政的基本理念。在我国建设社会主义法治国家的进程中，合理地规范行政职能，有利于社会主义市场经济体制的建立和完善，有利于有效维护公民、法人、社会组织的合法权益，有利于依法治国执政目标的顺利实现。

　　中国人民银行决定上调金融机构存贷款基准利率、

　　进一步推进利率市场化

　　材料正文

　　中国人民银行决定，从2004年10月29日起上调金融机构存贷款基准利率，放宽人民币贷款利率浮动区间并允许人民币存款利率下浮。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，由现行的1，98％提高到2.25％；一年期贷款基准利率上调0．27个百分点，由现行的5．31％提高到5．58％。其他各档次存、贷款利率也相应调整，中长期上调幅度大于短期。

　　同时，进一步放宽金融机构贷款利率浮动区间。金融机构(不含城乡信用社)的贷款利率原则上不再设定上限，贷款利率下浮幅度不变，贷款利率下限仍为基准利率的0．9。对金融竞争环境尚不完善的城乡信用社贷款利率仍实行上限管理，最高上浮系数为贷款基准利率的2．3倍，贷款利率下浮幅度不变。以调整后的一年期贷款基准利率(5．58％)为例，城乡信用社可以在5．02％—12．83％的区间内自主确定贷款利率。

　　允许存款利率下浮，即所有存款类金融机构对其吸收的人民币存款利率，可在不超过各档次存款基准利率的范围内浮动。存款利率不能上浮。

　　本次上调金融机构存贷款利率是为了进一步巩固宏观调控成果，保持国民经济持续、快速、协调、健康发展的良好势头，进一步发挥经济手段在资源配置和宏观调控中的作用。放宽人民币贷款利率浮动区间并允许人民币存款利率下浮，是稳步推进利率市场化的又一重要步骤，有利于金融机构提高定价能力，防范金融风险。

　　为确保此次利率调整顺利实施，中国人民银行进行了全面周密的部署，要求各金融机构严格执行调整后的基准利率和浮动区间，加强利率风险管理，根据自身经营状况、资金成本和企业风险程度等因素合理确定存贷款利率，防止盲目抬高贷款利率，抑制高利贷行为。中国人民银行将进一步加强对利率的监测、分析和管理，做好金融机构存贷款利率浮动的协调和指导工作。

　　附表：

　　人民币存贷款利率调整表

　　项目调整前利率（％）调整后利率(%)

　　贷款

　　其中：6个月5.04５.22

　　1年5.315.58

　　1~3年(含)5.49５.７６

　　3~5年(含)5.585.85

　　5年以上４.05４.23

　　个人住房公积金贷款

　　5年（含）以下３.６０3.78

　　5年以上4.054.23

　　自营性个人住房贷款

　　５年（含）以下４.77４.９５

　　5年以上5.045.31

　　存款

　　其中：活期０.720.72

　　3个月１.７１1.71

　　6个月1.892.25

　　1年1.982.25

　　2年2.252.70

　　3年2.523.24

　　5年2.793.60

　　提出问题

　　材料主要表现了政府在进行公共管理过程中的哪项职能？请详细阐述。

　　分析问题

　　中国人民银行是我国的中央银行，是国务院所属的28个部委之一。中国人民银行的基本职能是在国务院领导下制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。本材料体现的是中国人民银行运用利率政策进行经济调节的职能。利率政策是我国货币政策的重要组成部分，也是货币政策实施的主要手段之一。中国人民银行根据货币政策实施的需要，适时地运用利率工具对利率水平和利率结构进行调整，进而影响社会资金供求状况，实现货币政策的既定目标。目前，中国人民银行采用的利率工具主要有：调整中央银行基准利率，包括再贷款利率、再贴现利率、存款准备金利率、超额存款准备金利率；调整金融机构法定存贷款利率；制定金融机构存贷款利率的浮动范围；制定相关政策对各类利率结构和档次进行调整等。

　　写作范本

　　本材料中中国人民银行制定的利率政策主要包括两个内容：一是上调人民币基准利率；二是推进利率市场化的两项措施，即放宽金融机构贷款利率的浮动区间，允许金融机构下浮存款利率。

　　我国自1995年7月以来已经连续9年没有上调过贷款利率，而自1993年11月以来近11年没有上调过存款利率。过去的8年中，中国人民银行连续8次降息，造成了近年来实际存在负利率的情况，这也成为部分行业投资和消费过热的重要原因。自2003年以来，我国政府三令五申要遏制钢铁、水泥、房地产等对银行贷款依赖性较大的产业，尽管行政禁令产生了一定效果，但还是出现了因资金链断裂形成新的“烂尾工程”和政策性不良贷款、固定资产投资规模偏大、物价上涨面临较大压力等问题，而且过热势头也只是暂时躲避风头，并不能根除。针对上述矛盾和问题，中国人民银行做出上调人民币基准利率的决定，这有利于巩固前一阶段宏观调控成果，进一步发挥经济手段在资源配置和宏观调控中的作用；有利于防止企业过多占压资金，缓解部分企业流动资金紧张状况，减少资金体外循环；有利于优化经济结构，提高经济效益，保持国民经济持续、快速、协调、健康发展的良好势头。这次人民银行运用利率杠杆，充分体现了我国宏观调控要更多地采取经济手段的精神。

　　本次利率上调幅度不大，是因为一方面未来物价走势还不明朗，较难判断；另一方面，利率调整很难一步到位，应常采用小幅、渐进、试探性的调整措施。此次利率调整可能只是试探性的微调，仍然还有相当的上调空间。这次调整可能是一系列货币紧缩政策的开始。

　　利率市场化改革是党的十四届三中全会提出的，党的十六大和十六届三中全会的一系列重要决定为利率市场化改革进一步指明了方向。1998年至1999年，中国人民银行三次扩大了金融机构贷款利率浮动区间。2004年1月1日，经国务院批准，中国人民银行进一步扩大了金融机构贷款利率浮动区间，商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间上限为贷款基准利率的1．7倍，很多金融机构已开始根据企业的信誉、风险等因素，运用浮动贷款利率，为弥补贷款风险进行合理定价。然而，这一浮动区间的上限与民间借贷利率相比，仍然低很多，市场机制的作用并未得到充分发挥。

　　这次中国人民银行决定不再对贷款利率设定上限，可以使金融机构更好地根据贷款风险确定利率水平，也可进一步支持中小企业发展，缓解就业压力。而允许金融机构下浮存款利率也是进一步推进利率市场化改革的重要步骤，它有利于完善货币政策传导的微观机制；有利于金融机构按照资本充足率要求进行主动负债和自主定价，以提高金融机构的竞争力，防范金融风险；有利于发展资本市场，提高直接融资比例。这两项措施表明中国人民银行积极、稳妥地推进利率市场化改革的决心，将促使中国人民银行从利率的“规定者”向“监管者”转变，同时也使四大商业银行的市场化改革提上日程。利率市场化改革在完善市场体系的同时，也将彻底重塑中国的银行业，使金融体制发生深刻变化。

　　这次中国人民银行制定的利率政策，特别是上调人民币基准利率的决定，得到了国际社会的称赞，各国学者和官员赞赏中国政府正在使用金融手段解决经济过热的问题，认为此举有助于中国经济降温，抑制通货膨胀，从而避免重大风险；有助于中国经济实现长期和更加稳定的增长，并朝弹性汇率制度迈进。此次利率调整还给国际金融市场造成冲击，东京股市10月29日出现回落，日经平均股价当天以10771．42日元收盘，较前一交易日下跌81．70日元，东证股指也下跌了4．82点，回落至1085．43点；10月28日，韩国股市的综合指数上升幅度为1．3％。这说明我国经济政策影响国际市场的效应开始显现，预示我国作为一个对国际有影响力的经济体的市场化程度在加强。

　　今后，我国政府在经济调节方面需更多地运用利率等经济手段，这有助于我国宏观调控体系的进一步完善，有助于我国社会主义市场经济的健康发展，也是我国适应经济全球化的必然选择。

　　宁夏银川市出租车停运风波凸显政府行业监管问题

　　材料正文

　　2004年7月30日，昔日车满为患的宁夏银川市街头，突然呈现出少有的宁静。细心的市民发现，平日街头唱主角的出租车，一夜之间“蒸发”得无影无踪。习惯于出行“打的”的市民不断发出这样的疑问：炎炎夏日，旅游旺季，正是出租车营运的好时机，为什么在街头愣是打不着车呢?

　　这一切，都源于7月28日出版的《银川晚报》刊登的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》(以下简称《办法》)和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》。《办法》规定，自2004年8月1日起，银川市客运出租车经营权实行有偿使用。对已取得城市客运出租汽车经营权的经营者，其经营期限分别规定为：凡是经营权竞拍之前以行政审批的方式取得城市客运出租汽车经营权，并在车辆更新后按照有关规定取得5年使用期的经营者，期满后再给予5年经营权有偿使用期；凡是经营权竞拍之前以行政审批的方式取得城市客运出租汽车经营权，但车辆未更新的经营者，自车辆更新之日起，再给予5年经营权有偿使用期；1999年9月8日通过竞拍取得5年经营权的经营者，自2004年9月8日起，给予5年经营权有偿使用期。经营者按照上述规定取得城市客运出租汽车5年有偿使用经营权，应按每车交纳3 600元有偿使用出让金标准、一次性交清出让金18000元，逾期不交纳者，视为自动放弃经营权。该《办法》经媒体刊发后，立刻在该市出租车行业掀起轩然大波。一些出租车司机对政府收取有偿使用出让金表示强烈不满，要求政府收回《办法》，以维护其合法经营权。

　　出租车司机对《办法》产生抵触情绪的原因其实很简单。据有关资料显示，《办法》出台之前，银川市每辆出租车年营业额约8．5万元。除去每年向政府缴纳的各项税费以及汽车维修、保养、折旧等成本费用外，实际收入为2万余元。如果按每车两名司机计算，每人的月平均收入为1 000元左右。一些出租车司机算了这样一笔账：以购买一辆夏利出租车为例，包括各种手续近20万元，赚回成本需7年时间，且8年就要报废。他们说，跑一年出租车，一个司机的年收人满打满算不足两万元。如果按《办法》规定5年营运期一次性交纳18000元的有偿使用出让金，出租车就没什么可赚的了。

　　对此，银川市政府高度重视出租车经营者的意见和建议，召开专题会议进行了研究，并于7月30日发出了《通告》，决定8月1日起实施的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》暂缓执行。

　　银川市政府同时还决定，《办法》暂缓执行期间，市政府将在更广泛的范围组织调研，召开多种形式座谈会，充分听取广大市民和出租车经营者的意见，并举行听证会，就出租车经营权有偿使用问题进行民主的、科学的决策。新《办法》出台前，出租车的运营管理仍按照原有的规定执行。2004年3月经营权到期的客运出租汽车，从即日起办理人户手续，并按照原有规定的标准按月缴费。8月1日晚，银川市市长刘学军发表电视讲话，对出租车经营者停运给广大市民带来的不便表示歉意，并再次重申了市政府暂缓执行《办法》的承诺。

　　据了解，银川市出租车停运几天来，银川市政府已采取措施集中统一调度车辆，增加公交车营运密度和停靠点，延长营运时间，调整营运线路，全市每日运行公交班次达到2 449个，比以往增加了98个，26个公交线路每条平均每日延长营运时间30至45分钟，方便了市民出行。市政府还从各部门抽调车辆，协助全市各大宾馆解决游客前往火车站、飞机场的交通问题。银川市公安局还依法逮捕了4名涉嫌聚众扰乱交通秩序的犯罪嫌疑人。

　　由于政府跟进措施及时，从8月3日早晨开始，银川市部分出租车已开始运营。

　　提出问题

　　材料主要反映了政府在监管过程凸显的哪些问题？

　　分析问题

　　2004年7月28日，银川市政府在媒体刊登《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市出租汽车更新管理规定》的公告，引发了全市出租车大面积“停运”风波。银川市政府采取积极的应对措施后，8月3日，出租车恢复营运。虽然这场风波很快就平息了，但由此引发的一些问题却值得行政管理部门长久地反思，其中一个核心的问题就是政府在市场监管过程中的职责定位问题。

　　写作范本

　　据调查，《办法》是针对银川市出租车市场已经出现的一些不正常的现象而制定的。一些出租汽车经营者对经营权有偿使用的概念认识模糊，尤其是对经营权的有偿性和有期性的意识非常淡薄，认为一经取得出租汽车经营权并按期交纳经营权有偿使用费，就可永久性地享有使用权。在这种观念的影响下，很多人盲目贷款借债投入出租车经营的现象在银川市十分普遍。目前，经营者进入出租车行业的唯一途径就是通过出租汽车的买卖来实现，从而使出租车交易量不仅逐年增加，而且交易价格脱离其实际价值恶性增长。1999年，银川市一辆即将报废的出租汽车，市场交易价格仅为1．5万元，到2003年底，市场交易价格竟飙升到12万元以上。

　　市区人口仅有几十万的银川市，目前出租车存有量达4 837辆。面对日益膨胀的银川市出租车行业，银川市建设局局长蒋光临说，城市出租车经营权，作为一种直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的公用行业，政府就是要通过市场竞争机制选择经营者，并明确其在一定期限和范围内有偿使用。

　　应该说，规范出租汽车运营市场正是政府发挥市场监管职能的重要方面。因此，银川市政府出台了《办法》，其核心问题是对原有出租车经营者和今后新增加的出租汽车经营者的经营权有偿使用管理采取区别对待的方法。《办法》明确规定了现有出租汽车经营权有偿出让标准，根据出租汽车行业收益情况实施动态管理，并以5年为周期，确定出租汽车经营权出让标价，这就使出租汽车经营权充分体现有偿性和有期性的特点，能够逐步适应市场经济发展，减少市场炒作因素和经营者投资的盲目性和投资风险，确保出租汽车行业稳定、健康和可持续发展。因此，政府出台相关规章制度来规范市场，应该说是属于政府市场监管职能范围内的行为。

　　但是，政府每出台一项政策或规章，都要从切实维护广大人民群众的利益和经营者的合法权益出发，正确处理好公共利益和局部利益的关系。在兼顾各方面的利益、广泛听取各方面意见的基础上，再进行科学、民主决策。出租汽车行业从业人员不能因为政府的决策影响了个人的局部利益，就采取过激行为，动辄停运，这不仅严重影响了市民的正常生活和社会秩序，也在一定程度上损害了一个城市的形象。在本材料中，银川市做出的规定涉及出租汽车行业的权益，一般讲，凡涉及人民群众切身利益的，应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，而银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。银川市政府与出租汽车司机之间，按照应有的程序出台一个新政策，需要通过行业协会同利益相关人进行沟通和博弈。据调查，银川市出租汽车司机此前已经通过不同形式向政府表达了诉求，如果政府能充分听取他们的意见，全面考量新政策给出租汽车行业带来的多重影响，就很可能避免出现“停运”的尴尬。但是，收集到反对的意见后，银川市政府没有充分重视这些意见，没有预见到新政策可能引起的强烈反弹，而是继续推行原来的政策，最终导致政府和行业经营者的利益都受到了损害。

　　“停运”事件发生后，银川市政府很快宣布暂缓执行新规定，市长也发表电视讲话，向市民道歉，这些务实的做法值得肯定。但原本可以通过政府与出租汽车行业协商而实现监管者与经营者“双赢”的事情，却演变为政府信用受损、市民出行不便、司机经济损失的“三输”局面，不能不让人扼腕叹息。

　　这个事件也提示我们，地方政府出于一时一地的政策考量，要求公民放弃本应享有的权利，即使自认为出于“公心”，也可能引起社会的不满。银川市政府制定出租汽车管理的新规定，本意是更好地规范出租汽车市场的运营，发挥政府的市场监管职能，却由于决策者的职责定位不当而对城市民众的利益造成了损害。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，一方面，政府的市场监管职能应当加强，另一方面，政府在发挥市场监管职能中的方式、方法也要调整。

　　各地政府及时补偿禽流感疫区养殖户，促进农民增收

　　材料正文

　　2004年春，在我国一些地方发生高致病性禽流感后，包括疫点及其周围一些家禽养殖户的大量家禽被扑杀，养殖户遭受了严重损失。为此，各地各级政府对养殖户及时进行了资金补偿，云南、天津、广东、河南、江西等有疫情地区的养殖户，都已及时拿到了政府发放的补偿金。同时各地积极采取措施，为养殖户联系资金、技术和市场，帮助家禽养殖户发展非家禽产业，尽可能挽回农产经济损失，促进农民增收。

　　云南省呈贡县发生禽流感疫情后，政府及时向受灾村民发放了补偿金。小新册村的村民郭金喜老人最近高兴地领到了政府发放的一百多元家禽补偿金。十多年来，郭金喜一直靠养鸡补贴家用。春节前他卖了一百多只成鸡，剩下十余只留着下蛋。为了养鸡，他可没少操心，三天两头就要消毒、喂药，防止生病。可是没想到附近石龙湖养鸡场出现了疫情，按照规定，他养的这些看起来很健康的鸡也在捕杀之列。老人非常配合前来捕杀的工作人员，还帮着劝解其他村民，他说：“只要村里人都好好的，我们受点损失也没什么。现在还得到补偿，我很感谢政府。”除了郭金喜外，村里的几个养殖大户也同时如数领到了补偿金。许多村民表示，等疫情一过，就要用这笔补偿款把养殖业重新搞起来。

　　天津市在对疫点周围3公里区域内的28万只家禽进行捕杀、严控疫情扩散的同时，及时出台了补助政策。从2月10日开始，天津市财政局拨付的360万元补助金已全部发放到受损养殖户手中。在广东罗定市，遭捕杀的都是山区零散养户的家禽，工作人员翻山越岭逐家将补偿金发放到农户手中。当地村民说，钱虽少，但体现了政府对农民的关心。

　　平舆县是河南省唯一的一个禽流感发生区。为了减少农民的损失，平舆县委、县政府对被捕杀家禽的养殖户立即进行补偿。目前，全县已发放补偿款1 400多万元，300多家养殖户已拿到补偿金。拿着政府发放的补偿款，河南省平舆县养殖专业户张家顺十分激动。“政府说到做到，俺没啥说的。”正在建蔬菜大棚的张家顺说，“堤内损失堤外补，4 500元补偿金能建两个大棚，我种上西红柿，秋季就能收回本钱。”在当地党委政府的带动下，平舆县疫点区域内47个村的家禽养殖户及时调整自己的养殖或种植计划，有的外出打工，有的建温室大棚，都想靠新的项目致富。

　　为最大限度地减少禽流感给农业生产带来的负面影响，江西省鹰潭市采取了“家禽损失牲畜补、畜禽损失水产补、养殖损失种植补、疫区损失非疫区补、务农损失务工补、受灾损失政策补”的“六个损失六个补”措施，以确保农民增收。为此，鹰潭市党政主要领导带着42个工作队深入全市各乡镇，帮助农民解决春耕生产存在的实际困难。贵溪市组织干部深入志光镇和硬石岭水库管理局的8个村(场)，帮助疫区群众广辟增收门路。供销部门上门为每产特困农民送了250公斤化肥；农业部门向农户赠送优良水稻种子1 000公斤，道家塘村每户免费领到2．5公斤早稻良种，技术人员深入果园指导品种改良和科学管理；劳动部门在村里开起了招工现场会，组织南方照明、新世纪水泥等企业招收疫区农民工60余人，帮助疫区增加非农收入；金融部门为损失较大的45家养殖户办理了小额贷款，帮助他们发展多种经营，并及时兑现了飞龙生态养殖场和疫区农户的补偿金累计9万多元。

　　提出问题

　　该材料集中反映的是政府的哪项职责？

　　分析问题

　　这则材料的核心问题说明政府有责任保护公民的合法权利，体现了政府的社会管理职能。保障公民人身权、财产权等基本人权是现代民主、法治国家的首要任务，是政府的基本职能之一。各国都把保护公民的各项权利写入宪法，特别是我国2004年修订的宪法增加了对公民财产权的保护，即“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权……”。

　　写作范本

　　2004年在防治高致病性禽流感的过程中，国务院于1月29日召开第三十七次常务会议，研究部署高致病性禽流感防治工作，会议决定防治禽流感工作要重点落实好八项措施，其中之一就是对发生高致病性禽流感地区捕杀家禽的损失，要给予合理的补偿，使群众无后顾之忧。各地政府按照这一要求，实行了对捕杀家禽合理补偿政策。这表明我国政府在重视维护社会整体利益的同时，更加强调对公民个人合法权益的保护。这是现代行政法上信赖保护原则的具体体现，也是责任政府、诚信政府形象的具体写照。

　　这个案例的独特意义在于，当合法地行使行政权力致使公民财产遭受损害时，政府应当采用行政补偿的方式来加以弥补。行政补偿是指行政主体(主要是国家行政机关)及其工作人员的合法行政行为和出于维护和增强公共利益目的的行政事实行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损失，行政主体依法从经济上、生活上或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的法律制度。

　　通过行政补偿的方式保障公民合法权利，有利于鼓励公民主动配合行政机关实行社会管理；有利于平等、公正、等价有偿、诚实信用的市场经济运行机制的建立和发展；有利于维护社会公平和正义；有利于防范和化解社会矛盾，保障社会稳定；有利于促进行政行为的合理性，防止公权力侵害私权利；有利于我国国家责任体系的完善，使合法行政行为造成的损害不被排除在法律的救济之外；有利于扭转我国长期以来计划经济体制下形成的重视国家利益、公共利益，漠视个人权益的倾向。

　　在我国整个法制建设中，行政补偿是建立较早的一个法律制度。据不完全统计，截至2004年7月31日，在我国制定的各项法律、行政法规和规章中，涉及行政补偿至今仍有效的法律有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、规章140多部，这些法律规定涉及众多领域，包括国防、公共安全、资源保护、协助公务、征地、拆迁等方方面面。但到目前为止，我国还没有一部较为系统的有关行政补偿的专门法律，规范化的行政补偿制度尚未建立。事实上，像本材料中由中央政府率先号令实施的行政补偿是很少的，而大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至得不到任何补偿。针对上述问题，笔者认为行政补偿立法宜采取基本法和单行法并举的模式。许多国家都通过宪法或专门法律规定行政补偿的基本原则。美国宪法修正案第五条规定：“……非有适当补偿，不得将私有财产征为公用。”法国《人权宣言》规定：“财产是神圣不可侵犯之权利，除非有合法认定的公共利益的需要，且预先予以公正的补偿，任何人的财产不得剥夺。”德国的《国家赔偿法》规定：“行政干预导致征收(相对人)财产或(相对人)因公益遭受损失时……公共权力机关应承担同违法侵害基本权利一样的《（补偿)责任。”我国2004年修订的《宪法》第十三条规定：“……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”鉴于原有单行法律不完善所造成的诸多不公正问题，笔者认为，我国应该制定一部统一的、专门的“国家补偿法”或“行政补偿法”，对行政补偿的原则、补偿范围、补偿条件、补偿程序、补偿标准以及补偿机关和补偿申请人等做出系统的规定。在该法中尽可能详细地明确行政补偿的事项；规定公开透明的行政补偿程序，包括赋予公民请求行政补偿的诉讼途径；制定公平合理的行政补偿标准；建立虚报、冒领补偿金的监督机制等。与此同时，进一步完善不同行政管理领域的单行行政补偿法。

　　值得欣喜的是，2004年3月为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，其中强调“建立健全行政补偿制度”。这说明，行政补偿制度的建立和健全已经纳入我国建设法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度是我国政府全面推进依法行政的重要任务之一。该制度的完善将使政府保障公民基本权利这一社会管理职能得到进一步增强，使政府的执政能力和执政水平得到进一步提高。

　　“垃圾费”的尴尬

　　材料正文

　　对于“垃圾费”的征收，传统的办法是由环卫部门派人挨家挨户上门收取。虽然也收到一定效果，但因欠费户太多，需投入大量人力物力，效率不高。因此，在一些地方，环卫部门想出了“搭车”收费的办法。如有的地方由自来水公司在收水费时按户或按用水量“代收”，有的地方政府发文在财政工资中“代扣”，有的地方甚至在发放养老保险、最低生活保障费中扣除。虽然见效快，但这些做法违反有关规定甚至违法，应该予以纠正。

　　于是，近年来又出现了诉诸于法律来解决问题的办法。2002年10月，江苏省南京市下关法院就做过判决，下关区某户薛女士应向下关市容管理局付清18个月的垃圾费欠款90元并承担诉讼费。当时，南京市居民垃圾费收取率仅为45％左右。据称，该案开创了居民因拖欠垃圾费成为被告的先例。

　　通过法律手段来解决“垃圾费”问题的方式已经在越来越多的城市中开始施行，随之产生的诉讼案例也越来越多，但是，这些民事审判结果之间存在比较大的差异。

　　1．事实合同关系成立，拖欠环卫服务费应缴纳

　　2002年1月29日，广西武鸣县环卫站将居民唐某诉至法院，称唐某拖欠2000年至2001年的环卫服务费96元。法院认为，原告环卫站按有关文件规定及收费许可证对唐某的垃圾清运实行有偿服务，符合城市环境卫生有偿服务收费标准的规定。虽然原、被告之间没有签订书面合同协议，但原告已为被告提供了有偿服务，且实际履行了自己应尽的义务，遂判决被告唐某支付原告环卫站垃圾清运服务费96元。

　　在这起案例中，住户本来都已交付了环卫费。但因为收费标准提高，业主或居民有看法，以双方没签订服务合同且不需环卫部门提供服务为由拒绝缴纳服务费。最终，法院认为业主或居民的抗辩无理，支持了环卫部门的诉讼请求。

　　2．“事实上的服务关系”不能认定，驳回环卫部门诉讼请求

　　对于老住户，有票据及其他相关证据认定其已接受了清运垃圾服务。但新住户从未缴纳过服务费，环卫工人上门清运垃圾能否形成“事实上的服务合同关系”就成了一个需要解决的问题。

　　2002年9月11日，广西玉林市某县建设局向营业铺面临街的某公司送去一份缴纳环境卫生有偿服务费的通知书，限该公司在4日内向县环卫站交纳2002年度的服务费。该公司认为自己没有委托环卫站清运垃圾，故未向县环卫站交费。

　　2003年6月，县环卫站将该公司诉至法院。一审法院认为，原告环卫站和被告某公司形成了事实上的服务关系，遂判决被告向原告交纳环卫服务费。

　　被告上诉至玉林市中级人民法院。法院认为，按国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和地方的有关规定，是否委托是服务方和接受服务方双方的权利义务，不能提供强制性服务。据此，判决撤销一审判决，驳回环卫站的诉讼请求。

　　同时，也有些地方政府通过行政法来规范垃圾费的收缴工作。按照“谁污染，谁处理”的原则，银川市从2004年1月1日起，向在本市市区内的所有国家机关、企事业单位、社会团体、个体经营户、城市居民、暂住人口等产生生活垃圾的单位和个人进行全面征收生活垃圾处理费。截至10月底，共收缴垃圾处理费540万元，其中商业网点、企事业单位征缴金额为440万元，征收率达80％，居民征缴金额100万元，征收率不足20％。为了解决城市生活垃圾处理费征收和管理中存在的问题，银川市人民政府第十二次常务会议审议并通过了《银川市城市生活垃圾处理费征收管理办法》，此办法将于11月23日起执行。此办法的出台，为征缴城市生活垃圾处理费提供了法律保障，使城市生活垃圾处理费的征缴有法可依。据银川市城管局负责人介绍，在以后的征缴中，对个别拖交、拒交城市生活垃圾处理费的单位、个人，城管局将依照本办法责令限期改正，逾期仍不改正的，对个人每次处100元以下的罚款，对单位每次处500元以上1 000元以下的罚款，并依法申请人民法院强制执行。

　　提出问题

　　该材料体现了政府的哪项职能在发挥作用？

　　分析问题

　　环卫部门清扫生活垃圾属于政府的公共服务职能，由于国家财力有限，环卫部门依照法定程序向辖区内的单位和个人收取的环境卫生有偿服务费，即为“垃圾费”。环卫部门收取环境卫生有偿服务费是一项“取之于民，用之于民”的收费，但由于种种原因，欠费户越来越多，这影响了靠收取服务费才能维持正常运转的环卫事业，不利于环卫工作的开展。无奈之下，环卫部门只好采取种种办法催收欠费。

　　写作范本

　　如上所述，近年来，各地先后出现了环卫部门通过民事诉讼索取“垃圾费”的案例，但当前对于环卫收费是否应当通过民事诉讼来索取，在各地的审判实践中仍存有争议。赞同者认为，地方环卫部门依据国务院1992年8月1日施行的《城市市容和环境卫生管理条例》和当地有关规定为城区各业主或居民清运垃圾是一种有偿服务，虽然两者之间没有签订合同或协议，但已形成了事实上的服务关系。反对者则认为，环卫部门收取环境卫生有偿服务费的行为是行使职权，不是双方协商一致的结果，应当是一种行政执法，应当通过合法行政手段收取。

　　解决这一问题的关键是认清垃圾处理是政府的一项重要的公共服务职能，属于为社会公众提供日用服务，因此垃圾费收缴应依据《固体废物污染环境防治法》和《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规。“垃圾费”是一项行政收费，因此，法院以民事诉讼来受理，有欠妥当。如果有关人员和单位拒不缴纳该项费用，应由有关城市环境卫生执法部门做出相应的行政处理决定。如果行政相对人对此行政决定有异议，可依法向人民法院提起行政诉讼；如果行政相对人在法定期限内，既不缴纳也不向人民法院起诉，城市环境卫生执法部门就可以直接向人民法院申请予以强制执行。

　　对于如何科学地制定“垃圾费”收费标准，规范垃圾处理共服务职能，笔者认为，收费标准的制定应该经过听证等法社会公众的意见；“垃圾费”的收取和使用要公开透明，加强监竞争机制，实行公开竞标，推进垃圾处理产业化，从而降低成本，使取之于民的费用更高效地造福于民。

　　全国各地农民工子女入学状况得到改善

　　材料正文

　　国家统计局有关资料显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1．14亿人，外出务工劳动力占农村劳动力的23％，其中举家在外务工的劳动力2430万人，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。

　　根据2003年9月国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动与社会保障部的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，教育部积极推动地方各级政府特别是流入地政府，加大解决进城务工就业农民子女就学问题的力度。天津、湖北、湖南等地也制定了对进城务工就业农民子女接受义务教育的收费与当地学生一视同仁的政策。

　　1．天津市

　　(1)开设“绿色通道”，支持困难学生

　　由于农民工流动性强，天津市各区县教育局和接收学校将为农民工子女开设教育“绿色通道”，简化手续，做到随时发生、随时办理。在办理转入、转出手续时，教育局和学校会严格把关，防止学生辍学；对需要临时插班的学生，学校会随时接纳。

　　对家庭经济困难的学生和残疾学生，各区县教育局和学校将通过设立助学基金、减免费用等措施，为他们提供必要的支持。

　　(2)升初中按现行办法执行

　　农民工子女在天津市入学就读要建立临时学籍，单独造册，纳入该市学籍的统一管理。接收学校不得将农民工子女单独编班。对完成义务教育学业，经考试考核合格的学生，应该颁发相应的毕业证书。小学毕业后，需要继续在天津市就读初中的学生，将按照该市现行的初中招生办法执行。

　　(3)因人施教，平等学习

　　针对农民工子女文化背景、语言、生活习惯等方面差异较大的实际情况，各学校要在教学方法、课程设置、学生区域差异以及心理特点和行为习惯等方面因人施教、分类要求、分层指导。同时，还要建立与农民工子女家庭的联系制度，加强双向交流与沟通。

　　此外，还要在学校创建平等的学习环境，促进农民工子女与本地学生的融合。在学生管理、评优奖励、考试竞赛、文体活动、加入团队组织等方面，对农民工子女与本地学生一视同仁、平等对待。

　　2．湖北省

　　①2004年9月16日，《长沙晚报》率先报道的为解决进城农民工子女入学而建立的全省首个“彩板教室”在雨花区一环中路小学正式投入使用。

　　因新学期农民工子女太多，教室紧缺，一环中路小学一年级新生曾出现95人挤在一间教室上课的状况。经市区两级教育局紧急协商，决定启建临时“彩板教室”。“彩板房”是全钢结构建筑，漂亮的铁皮中夹有一层7厘米厚的保温隔热层，冬暖夏凉，使用寿命有二三十年。据了解，针对市内五区进城务工农民子女就学压力和接收学校的实际状况，市教育局初步计划在今明两年改扩建23所集中接收农民工子女的中小学，扩建面积为72 892平方米。

　　②湖北省株洲市芦淞区教育局为解决农民工子女的入学问题出台了相关规定，农民工的子女可以和城区学生享受同等条件的义务教育。在芦淞区出台相关规定之前，天元区也出台了具体措施解决农民工子女的入学问题。

　　芦淞区外来人口较多，该区的《2004年秋季招生办法》规定，农民工子女申请入学条件有三：监护人或父母及其子女户口所在地不属株洲城市四区所辖范围；父母或监护人在芦淞区有稳定的住所；就读一年级的必须是1998年8月31日以前出生的适龄儿童。符合以上三个条件的农民工子女可由其父母在8月1日至10日到芦淞区教育局基础教育股提出入学申请。

　　3．湖南省

　　今后，进城农民工子女将与城镇居民子女享有同等的接受义务教育的权利。2004年2月26日，湖南省政府办公厅转发省教育厅、省公安厅等七个部门制定的《进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》(下文简称《实施办法》)对此做出了具体规定，并明确指出这是流入地政府应尽的法律责任。

　　(1)公办学校接收为主

　　根据《实施办法》规定，流入地政府要制定有关行政规章，协调教育、公安、机构编制、发展改革、财政、劳动保障、价格等有关部门，切实做好农民工子女接受义务教育工作。要充分发挥全日制公办中小学校的接收主渠道作用，尽可能多地接收农民工子女就学。流入地学校不足的，要通过新建或改扩建义务教育学校来满足教育需求。在家长和学生自愿的前提下，可以引导其到民办学校就学。

　　(2)与城市学生一视同仁

　　农民工子女凭父母或监护人的身份证、暂住证、就业证等材料，向流入地教育行政部门申请就学。凡是符合要求的，流入地教育行政部门必须统筹安排入学。学校要为学生建立规范的学籍，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，做到对农民工子女与城市学生一视同仁。

　　(3)与当地学生收费统一

　　流入地政府财政部门要对接收农民工子女较多的学校(含民办学校)给予适当补助，城市教育费附加中要安排一部分经费，用于农民工子女义务教育。农民工子女入学与当地学生实行统一收费标准，不得以任何理由和名义向学生家长收取“借读费”和与就学挂钩的“赞助费”、“捐资助学费”、“共建费”等。要通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的农民工子女就学。对违规收费的学校，要予以严厉查处。

　　提出问题

　　认真阅读给定资料，概述其中反映的主要问题。

　　分析问题

　　发展基础教育历来都是中国政府的重要职能之一。教育是强国之本，发展基础教育是我们党和政府历来都非常重视的一项工作，也是政府公共服务的重要组成部分。本材料的特殊之处在于，农民工子女入学问题不仅是一个社会服务方面的问题，同时，它还涉及政府通过社会管理职能来帮助社会弱势群体的问题。

　　写作范本

　　首先，这些年来，我国大多数城市的飞速发展都离不开广大进城务工农民的辛勤劳动。农民工为城市建设做出了独特的贡献，其子女的教育问题理所当然地要由这个城市来解决。因此，外来务工人员子女入学问题应该被视为政府公共服务职能的必要组成部分。按照《义务教育法》的规定，确保所有适龄儿童、少年都能接受九年制义务教育，是各级政府和全社会的义务和责任。

　　其次，外来务工人员子女就学问题，向来是困扰社会的一大难题。大量的农民工子女无法入学，一方面造成了“童工”问题的泛滥，另一方面也加剧了社会不公，容易产生社会不稳定因素。中国作为社会主义国家，政府既要追求高效，又必须兼顾公平，只有对社会弱势群体给予必要的关怀，才能体现出社会主义的优越性。

　　因此，基于上述多重因素的考虑，中央及地方各级人民政府相继出台相关政策，希望尽快解决这个新问题。2003年9月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动与社会保障部的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，教育部积极推动地方各级政府特别是流入地政府，加大解决进城务工就业农民子女就学问题的力度。经过一段时间的努力，各地政府在这方面的工作，总体上可以说是卓有成效的。

　　但是，各地政府在解决农民工子女入学问题上取得进展的同时，也必须看到，仍有一些适龄儿童、少年无法在城市就近接受义务教育。随着城市化进程的加快，数量庞大的外来人员子女的涌入，也给城市孩子的学习环境多多少少带来了一些影响。在制度环境上，我国的《义务教育法》等法律法规还缺乏对这些问题的明确界定，致使政府、民间的许多工作无法得以顺利开展。

　　要解决这一难题，笔者认为，一方面，要动员政府和全社会的力量，加大基础教育的投入，扩大城市中小学的容纳规模，改善教学环境和硬件设施；另一方面，要积极推进立法工作的进行，修订我国《义务教育法》等相关法律法规，给农民工子女教育工作提供有利的制度基础。唯有如此，才能确保广大农民工适龄子女得以无障碍地实现自己接受义务教育的法定权利，政府的公共服务和社会管理职能才能得以充分地发挥。

　　本章结论

　　行政职能涉及的核心问题是行政组织应该发挥作用的范围和领域。围绕这个问题，作为即将踏入公务员岗位的我们可以从行政职能的目的、政府行政理念、实现行政职能的方式和手段、影响行政职能转变的因素、行政职能转变所引发的公共行政变化、如何规范行政职能等不同角度对这一问题进行深入分析，从而论证政府行政的必要性、合理性和可行性。

　　在我国逐步实现社会主义现代化、全面迈向小康社会的今天，考虑到我国公共行政的实践以及党和国家对行政职能的要求，我国政府的行政职能将继续在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面加以发展和完善。

　　政府行使经济调节和市场监管职能，要遵循政府职能和市场功能分工合理、协调互补的原则。市场按照自身规律在资源配置上起主导和基础性作用，政府在保证健康的市场机制与环境的前提下，起着弥补市场不足的作用。政府的职责主要体现在克服市场机制不完善所产生的自然垄断、信息不对称、外部性等问题，创造并维护良好的经济发展环境。经济调节职能侧重于宏观调控、完善经济政策等方面，而市场监管职能则相对更为微观，体现在健全市场体系、维护市场秩序等方面。

　　我国政府在实现经济调节职能上，将更多地运用法律、经济手段进行宏观调控；将进一步推进政企分开、政事分开，实行政府经济调节职能与政府履行出资人职能分开；将兑现“入世”承诺，鼓励并规范良性竞争的市场环境，建立健全反垄断等经济方面的立法，从而促进我国经济全面、协调、稳定增长。我国政府在实现市场监管职能上，将依照《中华人民共和国行政许可法》的要求，取消妨碍市场经济发展的监管事项，加强有利于公民福利的监管职能；将继续进行电力、电信、民航、铁路、天然气等公用事业体制改革；将进一步规范行政自由裁量权，提高行政执法水平，加强对市场监管者的监督管理，从而保证市场监管的公正性和有效性，促进统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的建设。

　　政府履行社会管理职能，要遵循尊重和保障公民、法人和社会组织基本权利的原则，要遵循维护社会公平正义的原则。政府作为公共利益和公共权力的代表，有责任维护广大公民、法人和社会组织的合法权益，有责任照顾下岗失业人员、老幼妇孺、残疾人等社会弱势群体的基本生活，以维持社会秩序，保障社会稳定。我国政府在实现社会管理职能上，将在保护公民、法人、社会组织合法权益的基础上，更加强调规范政府行为，防止政府侵权；将建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件；将在完善劳动、就业和城镇各类社会保障制度的同时，探索建立农村的养老、医疗和最低生活保障制度；将进一步理顺政府与社会的关系，建立政府与社会之间制度化的沟通、互动机制，提高社会的民主治理能力，从而实现科学的发展观，推动我国社会全面、协调、可持续发展。

　　政府履行公共服务职能，要坚持全心全意为人民服务的宗旨，遵循高效、公开、公正的原则。提供公共产品和公共服务是政府的一项基本职责，政府应本着为人民服务的准则，增强服务意识，提高服务水平。我国政府在实现公共服务职能上，将进一步增强与国家经济发展、社会文化事业以及公民日常生活相关的公用基础设施建设，加大对教育、科技、文化、出版、卫生、体育、广播、电视、娱乐等公用事业的投入，提高相关公共服务设施的供给水平；将积极探索把市场机制引入公共服务领域的途径和方法，实现公共服务的市场化；将通过推行电子政务，建立“一站式”服务等方式，简化行政程序，提高行政效率，降低行政成本，及时发布公共信息，建立现代公共服务体制，从而最大限度满足社会公众的需求，为公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

　　总之，在全面建设小康社会的新阶段，我国政府将在有限政府、有效政府、责任政府、法治政府和服务政府的理念下，履行宪法和法律赋予的各项职责，贯彻落实科学发展观和正确政绩观，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。同时，在政府职能合法化、规范化的过程中，涉及公共行政职能的现实问题很多，可供分析的案例非常丰富，这些课题的实践意义很强，值得我们深入研究和探讨。